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实现和平与安全架构(I):中非

Africa Report N°181 7 Nov 2011

执行摘要与建议

中非的政治与安全合作亟需重振。十多年前, 非盟(AU)责成中非国家经济共同体(ECCAS)向和平与安全架构注入活力。中非经共体(ECCAS)成员国签署了有关条约和协议,但这一多国组织一直在艰难地塑造和实施区域政策。为确保这一冲突易发地区更加的政治一体化,中非国家需要重振中非经共体,对其进行改革并就清晰的安全工作重点进行决策。外国合作伙伴应把对中非经共体的支持与该组织自己的需要、吸收能力和目标协调一致。

20世纪90年代冲突的升级令中非深陷战火之中,也使得对区域政治与安全响应的需要极其迫切。有着非盟和欧盟的双重支持,中非经共体致力于预防、管控和解决地区冲突。可惜,与之前促进经济一体化的努力一样,政治与安全方面的合作也没有产生预期结果。

从纸面上看,中非经共体做得不错。中非国家签署了互助条约和协议,建立了中非和平与安全理事会(Conseil de paix et de sécurité de l’Afrique centrale, COPAX)。各国还共同设立了区域总参谋部(Etat-major régional, EMR),开展多国军事演习并在中非共和国建立了巩固和平代表团(Mission de consolidation de la paix en Centrafrique, MICOPAX)。但事实上,中非地区的领导层一直不愿创建一个对于他们在安全问题上的合作方式有所限制的机构并对其投资。他们口头上对区域和平与安全架构表示支持,但事实上对中非经共体并不上心,更倾向于诉诸之前可信的双边关系以缓解安全关切,因此形成了令人困惑的伙伴关系网。
中非经共体存在着严重的内部管理问题。组织内部问题的决策高度集中,并且必须经由所有成员国达成共识后才能做出。这并没有在区域行为体中间产生凝聚力,而是意味着成员国有着不同意见的敏感问题被规避了。并且,中非经共体还是一个尚在建设中的组织,人力资源管理,如同这一组织的财政依赖于外部支持者一样,是一个持久性问题。

只有成员国做出决定性的政治承诺才能为中非经共体注入新的生机。但国家首脑峰会的一拖再拖,以及成员国未能向在经共体内部的一些机构中委任代表,都揭示了中非地区国家对于该组织的宗旨缺乏兴趣。成员之间由于过去的暴力冲突而互不信任,区域领导层的缺失也使得中非经共体的效用大打折扣。结果,最严重的安全问题都在中非经共体框架外部解决,中非的和平与安全架构要从规划成为现实仍有困难。

中非地区各国政府应该紧急深化他们对中非经共体架构和项目的政治承诺,理清共同的工作重点。他们必须决定自己是否真正愿意成为中非经共体的成员。如果是,他们就应该通过采取一些关键步骤证明自己的意愿:尊重对组织的财政义务;任命自己在组织中的代表;尽快组织一次峰会。改革议程应该侧重决策体系,保证利伯维尔秘书处的平稳运行和民间社会的更多参与。安全工作的重点应该是力求切实的实施和具体成果。

外国合作伙伴应该建立有效协作,根据中非经共体的和平与安全工作重点提供支持,并根据经共体的吸收能力做出调整。首要目标是巩固秘书处,使其能够实施各项方案,避免超支和重复的努力。

在中非经共体成员国之间,不信任、竞争以及毫无掩饰的敌意交织存在。在未来几年中,最根本的挑战就是为这一组织赋予政治意义。如果这种零和地缘政治继续下去,中非国家将继续把自己狭隘的利益置于和平与安全架构项目之上。政治和安全一体化将陷入重蹈经济合作失败的悲剧道路的危险。

建议

在加强政治承诺以及改革中非经共体方面

对成员国的建议:

1. 对加入中非经共体进行成本/收益评估,以此为基础,决定留在或者离开该组织。

2. 迅速组织国家首脑峰会,旨在公开发起改革议程,对如何对高级职位提名候选人和任命新秘书长这一棘手题做出决定。 

3. 决定中非经共体和平与安全政策的优先事项,每年公开工作计划。

4. 定期向中非经共体缴纳会费(contribution communautaire d’intégration),并对没有支付会费的成员做出处罚,如在中非经共体组织条约中所规定的。

5. 向大使委员会指定代表,任命副秘书长,并在每个成员国指定一名高级公务员,作为中非经共体联络员。

6. 将中非经共体引入旨在解决成员国间的政治和边界争端的进程中。

7. 评估在中非共和国的巩固和平代表团(MICOPAX),并为撤出战略准备一个清晰的时间表。

8. 修改组织条约从而就行政和管理问题采取多数通过的决策机制;引入紧急应变程序,简化协商;将决策的某些方面委托给部长委员会和国防与安全委员会。

9. 保证区域总参谋部(EMR)的文职和军事部门的平衡,重申将人权一体化、和平、安全与稳定部(Département de l’intégration humaine, de la paix, de la sécurité et de la stabilité, DIHPSS)置于区域总参谋部之上。

10. 联合中非经共体秘书处和相关国家机关,组织宣传活动,向公众宣传经共体的作用和职能。

11. 遵照非盟组织法案修改中非地区和平与安全委员会(COPAX)议定书,提高民间社会的参与。

在改善秘书处运营方面

对中非经共体秘书处的建议:

12. 建立辅助性原则,作为内部管理的基本准则。

13. 通过透明程序招聘新员工,考虑成员国被代表以及新人员获得项目管理经验的需求。

14. 更新中非经共体的财政规定,建立新的薪酬级别以吸引合格的候选人。

15. 增加人力资源部门的 手段和特权。

16. 通过引入年度审计增进财务控制,审计结果要公开,并在必要时以相应制裁进行跟进。

17. 为人权一体化、和平、安全与稳定部(DIHPSS)提供协调位置。

在提高捐助者支持的有效性方面

对外国合作伙伴,特别是欧盟、法国和美国的建议:

18. 协调中非经共体合作伙伴圈内的支持,范围应该扩大到包括现在和未来的伙伴。

19. 让支持与中非经共体的吸收能力达成正比,并将支持与组织的和平与安全工作重点及加强秘书处的需要相结合。

内罗毕/布鲁塞尔,2011年11月7日

 
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