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中非共和国:过渡时期的首要任务

Africa Report N°203 11 Jun 2013

执行摘要

2013年3月,塞雷卡反政府联盟发动的政变结束了弗朗索瓦·博齐泽长达十年之久的统治,也使中非共和国陷入了新的险恶危机之中。对此,中部非洲国家经济共同体(中非经共体,ECCAS)以及中非共和国(CAR)的其他合作伙伴作出了一个较为常见的妥协:在事实上承认新的政权,并在国际监督下完成过渡框架的建设。然而,由于国家处于无政府状态,塞雷卡联盟非常脆弱,基督徒与穆斯林之间关系紧张,这些都导致不确定因素的继续存在。为了避免在非洲的中心出现一块无法治理的领土,新的民族团结政府必须迅速采取紧急安全、人道主义和政治经济措施,以恢复安全并振兴经济。对他们来说,国际合作伙伴必须调整自身的“等待观望”政策,加大政治和财政参与力度,以监督和支持中非共和国的过渡进程。

卡反政府联盟在2012年12月发动快速进攻,叛乱军队直接打到了首都班吉城外。乍得和中非经共体派遣的中非巩固和平特派团(MICOPAX)联手实施干预,迫使叛军停火并与博齐泽政府展开谈判。在中非经共体施压后于2013年1月11日签署的《利伯维尔政治协议》暂时阻止了政变,并提出了一项为期三年的权力共享计划。然而,由于博齐泽拒绝协同完成和平过渡,中非经共体也未能监督协议的执行,塞雷卡联盟又享有实地战术优势,这些都导致该过渡计划的最终流产。在一场导致多名南非士兵丧生的战斗之后,塞雷卡联盟终于在3月24日接管了班吉。

新的民族团结政府是脆弱的,而且面临着巨大挑战。在《利伯维尔协议》中,达成但尚未执行的协议包括:保卫国家、组织选举、恢复公共服务和落实司法、经济和社会改革。然而,塞雷卡联盟内部的分歧,班吉的武器扩散以及社会环境的恶化都为已然非常脆弱的过渡进程增添了风险。中非共和国的人道主义局势正日益恶化:人民的流离失所状况随着雨季的来临将更加严峻,估计共有约150,000-180,000名居民流离失所。新政府面临着众多亟待解决的问题,因此必须就国家安全、人道主义、财政预算和政治问题分清轻重缓急。要确保历届政府未能实现的和平与稳定,就必须达成新的解除武装、军人复员和重返社会协议(DDR),并重新考虑安全部门改革(SSR)。恢复安全秩序,并根据国家需要来促进创新改革,这两点是确保成功过渡的关键。

为了应对这些挑战,政府将需要两种类型的援助:资金捐助和专家支援,从而完成三项重要举措——解除武装、军人复员和重返社会、安全部门改革和重建资金的管理;以及中非经共体的政治和军事支持。在联合国和法国的帮助下,中非经共体应严格监督《利伯维尔协议》及其在2013年4月恩贾梅纳国家元首和政府首脑会议上达成的决议的实施。此外,还应该扮演调解员的角色,以缓解可能出现的政治和军事紧张局势。如果过渡进程失败,中非共和国的国家管理将完全失控,这将在非洲大陆的心脏位置造成一个“灰色地带”。中非共和国目前已经成为各种武装团体的避风港;圣主抵抗军武装力量自2008年起就在东南地区活动,来自包括苏丹在内的周边国家的偷猎者和非法贩卖者把瓦卡加地区当做必经之地。国家分崩离析将为形成新的犯罪网络创造条件,进一步破坏地区的安全稳定。

为了防止中非共和国的局势进一步恶化,国际合作伙伴必须摒弃“等待观望”的态度和含糊的参与感,这些特点往往存在于许多负责监督政治过渡的国际组织行动中。

建议

为了解决安全突发事件

中非巩固和平特派团和法国应该:

1.  增强在班吉的安全巡逻。

中非共和国政府、联合国、欧盟、中非巩固和平特派团和法国应该:

2.  从中非巩固和平特派团和联合国抽调人员组成专家团,由法国提供支持并由欧盟提供资助,致力于开发第二代解除武装、军人复员和重返社会方案,特别是让复原的军人重新融入社区和重返经济建设。专家团应在总理的带领下,定期向过渡指导委员会汇报其进展情况。

3.  将解除武装、军人复员和重返社会与东北部发展计划的实施有机结合起来,为复员军人提供就业机会。

4.  设立一个由陆军参谋长、安全、司法和国防部长、民间社会团体代表和国际专家组成的机构以设计和实施安全部门改革方案,根据预先设定的配额和明确定义的招聘标准(即:技能、教育和/或以前在安全部队的经验),协助叛军士兵重返社会。专家团应在总理的带领下,定期向过渡指导委员会汇报其进展情况。

为了解决人道主义紧急情况

非政府组织(NGO)和联合国应该:

5.  向塞雷卡领导人提交联合请求,要求向被认定为高风险区域的地区派遣值得信赖的军事指挥官。

6.  在中非共和国的非政府组织中设立“安全协调员”这一特定职位,这些协调员应在所有地区开展安全风险评估工作。

为了保护人权

中非共和国政府应该:

7.  向新的联合调查委员会提供足够的资源以确保其独立性,使其能够展开适当调查,并委任更多的有经验人士加入到捍卫人权的行动中来。

中非共和国政府和欧盟应该:

8.  支持中非共和国人权联盟所展开的调查研究工作,其中包括欧盟人权基金的分配工作。

欧盟应该:

9.  根据《科托努协定》第96条,启动与中非共和国当局的协商进程,在完成该进程之前,通过欧洲发展基金(EDF)继续向与中非共和国提供财政支持,但资金不走政府渠道,而是直接发放给具体项目。

国际刑事法庭应该:

10. 向中非共和国派遣特使团,以确保在审判-皮埃尔·本巴过程中证人的人身安全,并向滥用权力者发出警示。

为了应对经济突发事件

中非国家经济共同体、非洲开发银行、世界银行、国际货币基金组织和欧盟应该:

11. 就提供紧急预算支持问题相互展开协商,使政府能够支付公务员的工资,恢复基本社会服务,以及迎接危机的主要挑战。

中非共和国政府和国际捐赠者应该:

12. 建立一个由民族团结政府成员和国际专家组成的机构,管理专门用于国家重建、选举组织和应对其他过渡时期挑战的基金项目。该机构还应负责在布拉柴维尔会议上宣布的特殊团结基金项目;展开需要评估,以确定当务之急的援助项目并进行相应的资金分配;并负责评估这些项目的实施状况。专家团应在总理的带领下,定期向过渡指导委员会汇报其进展情况。

中非共和国政府和非洲开发银行应该:

13. 允许非洲开发银行评估前政权签署的采矿和石油合同,以确认这些合同是否符合行业标准。

14. 恢复强制性行政控制,以确保钻石供应链的完整性,并在所有钻石产区组织“金伯利进程”审查团。

金伯利进程应该:

15. 调查中非共和国的钻石走私网络。

为了解决政治突发事件

中非共和国政府应该:

16. 建立民族选举权力机构并任命其成员,为选举做准备。

联合国应该:

17. 向中非共和国派遣预选选举特派团,以协助设计选举行动计划、财政预算和较为现实的选举时间表。

过渡指导委员会应该:

18. 召开月度例会以评估《利伯维尔协议》的实施进展情况,以及在中非国家经济共同体首脑会议上达成决议的执行情况;并在必要时对导致协议缺乏进展的相关方加以认定、公开披露和制裁,制裁包括开展国际调查,有针对性地国际制裁,和征得首相同意后将其排除在政治进程之外等。

非洲联盟,中非国家经济共同体,联合国和欧盟应该:

19. 组织会议,总结从中非共和国的危机管理中吸取的教训,并寻求方案解决已出现的政治和军事问题,从而改善非洲的和平与安全架构。

内罗毕/布鲁塞尔,2013年6月11日

 
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