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乍得:逃离石油陷阱

Africa Briefing N°65 26 Aug 2009

导论

自2003年以来,乍得的政府管理江河日下,叛乱接二连三,政治危机频繁爆发,这些都和石油开采有着千丝万缕的联系。石油对乍得来说是意外横财。仅2007年,原油产量就达5300万桶,为政府带来了12亿美元的收入。然而一夜暴富却导致腐败丛生,国内政治分歧日渐加剧。邻国苏丹也趁机给叛乱煽风点火。而且政府财大气粗之后,乍得总统伊德里斯·代比拒绝同反对党进行政治谈判,并大肆武装军队以对抗来自苏丹的威胁。原油储备的发现曾给乍得人民带来希冀,而如今只剩下了破灭的希望。要想打破这个恶性循环并为持久稳定创造条件,政府必须就石油收入管理寻求全国共识。而乍得的主要国际伙伴(法国、美国和中国)在为当局提供支持时,必须以这一共识的形成为前提。

乍得的石油开采计划从一开始就充满争议,几乎流产。2000年,世界银行出手干预才使得这一项目得以继续。当时看来,该项目堪称开发计划的楷模,因为有规定明确指出石油收益将主要用来改善乍得人民及子孙后代的生活状况,从而为战胜贫困带来了曙光。

然而,石油勘探启动仅一年之后,2004年,乍得总统代比为了稳固自己的统治而收紧政治空间,从而激怒了参政的反对派,全国范围内紧张局势骤然升温。以前曾同代比密切合作的政治伙伴转而反目,并发动了几次军事政变,事败后加入了反政府叛军。这些武装叛乱得到了苏丹的支持,动摇了代比的统治。于是,代比于2006年1月决定修改原油收益管理机制,将更多资金用来购买武器。

世界银行因此中止了援助项目。然而,此举却没能迫使乍得政府回头,相反,当局制定了一系列规章,清除了所有世行对原油收益管理的监督机制。由于西方国家和中国都在争相抢占乍得的石油资源,使得世界银行的回旋余地非常有限。

2007年原油价格飙升,乍得政府收入大增,因此大肆兴建公共事业工程,并宣称石油收入将引领国家进入现代化。然而大兴土木的后果是政府财政于2008年转为赤字,而且可能很长一段时间内都难以达到收支平衡。另外,这些工程的竞标过程云遮雾绕,任人唯亲和其他腐败行为蔓延。政府还逐渐架空了石油收入监督管理委员会。该委员会的作用是引入民间社会参与石油收益的管理。2008年,政府调整了委员会成员,削弱了其对石油收入的控制权。

总而言之,石油已经成为乍得当局扩充军备,奖赏亲信,收买政客的工具。在野党的政治空间进一步受到挤压,国家陷于政治瘫痪状态,政府与反对派的对立不断升级。这一系列事件的后果是政治动荡频发,而利用石油建设国家,争取持久稳定的努力也付之东流。对于那些不仅生活状况没有得到改善,而且深受腐败之害的人来说,石油远非福祉。在这样的局势下,若要将乍得及其国际伙伴从石油陷阱中拯救出来,必须采取以下措施:

  • 2007年8月13日达成的协议要求乍得政府开展全国对话。政府应将如何使用石油收入纳入对话议程,并邀请反对党、民间社会和产油地区代表开展圆桌对话。对话产生的主要建议应被写入协议贯彻机制中。
  • 政府应加强对石油收入的内部管理和监督机制,修改石油收入监督管理委员会的规章,依照最高法院和高级信息理事会等独立机构的做法,要求其成员成为全职职员。这是提高委员会效率和技能的必要手段。伦理和司法部的提议应得到系统性实施,并深入调查其发现的问题。
  • 政府应当使竞标过程规范化,从而保障大部分合同以竞标而不是双边协定的方式来签定。若要打击腐败,杜绝利用暗箱操作来中饱私囊的行径,此举必不可少。另外,对已经开工的工程也应该进行审计。
  • 政府应提高公务员技能水平。部分石油收入应用来设立由民间社会支持的项目,从而为公务员提供持续的定期培训。
  • 由于国际咨询组织于2009年6月期满解散,应另建一个独立、跨学科的组织来填补它的空白。新组织的成员应包括乍得和国际民间社会代表,由世界银行提供资金。其职能包括开展研究,为石油收入监督管理委员会提供建议和技术支持。
  • 法国、美国和中国应携手支持有各方参与的乍得全国对话,从而为持久稳定创造条件。三国应在乍得总统代比进行改革和采纳以上意见后才对当局提供支持。这三个国家(尤其是在乍得和苏丹均有石油投资的中国)应敦促苏丹和乍得政府稳定两国关系,并停止支持对方境内的叛乱活动。

 
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