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肯尼亚2013年选举

Africa Report N°197 17 Jan 2013

执行摘要

肯尼亚今年的选举应该翻开新的一页,不再发生像五年前那样的流血事件,但发生政治暴力的风险仍然高得令人无法接受。出台新宪法,成立新的选举委员会并对司法体系进行改革应该会对此有所帮助。目前投票时间定在2013年3月4日,但是,无论是在全国层面还是在47个新成立的县里,这次投票仍然将会是一场高风险的权力竞争。国际刑事法院(International Criminal Court,ICC)即将对4名肯尼亚人进行审判,他们被控参与了2007-2008年大选后的暴力事件。这次审判看起来会影响选举的格局。地方上发生暴力事件的可能性特别高。政治家们必须停止以下行为:无视规则,利用人民的不满情绪,以及通过民族竞选煽动分裂。肯尼亚的机构面临着强大的压力,但是必须采取大胆的行动来遏制这些政治家。商业领袖、宗教领袖和公民社会应该要求开展自由和公平的投票。地区合作伙伴和国际性的合作伙伴也应当要求开展自由和公平的投票,并明确指出那些通过使用或煽动暴力来危害国家和地区稳定的人将被追究责任。

为了解决2007年有缺陷的投票和随后产生的暴力问题,肯尼亚开展了许多改革。2010年8月的和平公投后肯尼亚通过了一部新宪法,旨在通过制约行政权力来巩固民主和缓和总统竞选的零和竞争。新的投票规则要求候选人赢得超过半数的选票并享有更广泛的地域支持才能当选总统。权力被下放给47个县,每个县将选举出1名县长,1名参议员和地方议会。尽管最近出了一些事故,但是新的独立选举和边界委员会(Independent Electoral and Boundaries Commission,IEBC)仍然享有公众的信任。司法改革——包括任命1名受人尊敬的新的首席法官——也是个好兆头,预示着肯尼亚会对选举舞弊和选举纠纷作出更强有力的回应。

然而,这些新的机构面临着艰巨的任务。ICC的诉讼正在影响政治联盟和选举。面临审判的这4个人否认指控,坚持自己是无辜的。虽然这些审判旨在削弱政治精英们长期享有的有罪不罚现象,并可能会阻止流血事件,但是它们也极大地增加了风险。最有权力的两名被告——乌胡鲁·肯雅塔(Uhuru Kenyatta)和威廉·鲁托(William Ruto)看来会联合参加竞选(肯雅塔竞选总统,而鲁托竞选副总统)。这两人都已经将ICC的案子政治化,加深了种族的两极分化。他们还指责其最强劲的竞争对手总理拉伊拉·奥廷加(Raila Odinga)与外国人合谋来对付他们。

肯雅塔-鲁托联盟将会是一个强势的竞选联盟。两人都意识到了肯尼亚人民想结束有罪不罚的现象,都承诺说即使赢得竞选,也要遵守ICC的判决。然而,无论他们案件的结果如何,一位面临ICC漫长的审判的总统可能会给改革和对外关系带来极大的破坏性影响,对此肯雅塔的支持者们应该进行慎重考虑。目前,肯雅塔和鲁托的竞选资格仍然存在疑问;一个质疑他们是否遵守了新宪法对政府官员诚信的要求的案件正由某个高级法院受理,并有可能上诉至最高法院。提交候选文件的截止日期是1月30日,如果法院在这个日期之后判决肯雅塔和鲁托没有资格参加竞选的话,他们的支持者将无法再另行选择其他候选人,这可能会导致强烈抗议,甚至引发冲突。这的确是一个异常紧张的政治案件,无论案件朝哪个方向发展,处理这种案件的最终结果都很可能存在争议性。如有可能,应该提前宣布做出判决的日期,这样的话安全机构和其他组织可以做好相应的准备。

其它迹象也令人不安。政党和政客肆意蔑视新规。IEBC在选民登记用品的采购上有贻误,导致之前人们对它怀有的信心有所降低,这也表明,随着选举的临近,它要竭力抵御巨大的压力。迟迟才开始的选举登记使得选举时间表变得异常紧迫,任何错误都将加剧紧张局势。IEBC必须与政党和其他利益相关者展开透明的合作,明确时间表并对其进行定期检查,以避免任何进一步的——同时也是高风险的——延迟。

对选民的教育将是至关重要的。这是根据2010年宪法举行的第一次大选,新的投票规则比起以前要复杂得多(每个选民要投6次票)。将混淆和误解控制在有限的程度有助于减少纠纷和与选举有关的冲突。同样重要的是,IEBC应向公民观察员和其他公民社会团体提供充分的参与渠道和信息。他们必须能够正确规划自己的部署,畅通无阻地参与选举过程的每个部分,尤其是对选举结果的统计。在加强IEBC委员们抵御政治干预的能力方面,这些团体也能成为有用的盟友。

不安全性也带来了巨大的挑战。2007-2008年暴力冲突背后有很多结构性的驱动因素--对种族分化的继续依赖,对土地和资源的竞争,国内流离失所者的重新安置,贫穷,以及青年失业。尽管经历了改革,这些问题仍然没有得到解决,并且还可能被政客为了一己之私而加以利用,来获取民众的支持。许多因动荡而逃离家园的人仍然流离失所。土地纠纷是地方紧张局势不断的源头。青年的失业率仍然很高,再加之贫困和不平等,意味着犯罪集团和民兵组织可以获得源源不断的兵源。同过去一样,这些犯罪集团和民兵组织可以被动员起来,威慑反对派及其支持者或者对选举结果发起抗议。归咎于极端主义组织“青年党”(Al-Shabaab movement)的袭击和关于土地的冲突可以遮盖政治暴力。同时,警察方面的改革滞后,安全部队看起来还没有做足准备来为选举提供安保。经验丰富的大卫·基迈若(David Kimaiyo)已被任命为警察总检察长,但是对大卫的任命是一个迟来的决定,这意味着对安全机构进行大刀阔斧改革的时间所剩无几。跨机构的安全规划也已滞后,必须要完成该规划并付诸实施。

肯雅塔和鲁托以及其他政要组成了联盟,随着这个联盟的形成,民族竞选运动和政治选票交易方面的分歧日益加深。两个主要竞选团体是副总理肯雅塔和前内阁部长鲁托的组合,以及总理奥廷加和副总统卡隆佐·穆西约卡(Kalonzo Musyoka)的组合。任何一方输掉这场势均力敌但被认为存在缺陷的竞选,甚至是竞选早期出现落后迹象,他们的支持者会如何应对落选结果或这种落后迹象还不清楚。国际合作伙伴,包括在经济上仰仗和平过渡的地区邻国,应该对任何干扰或暴力的迹象进行监测,并且迅速介入阻止其发生。分权尽管有很多好处,但是随着各团体之间对县级控制的权力和资源的竞争愈演愈烈,新的冲突动态也出现了。

所有这些挑战都是可以克服的,尤其是考虑到多数人都怀揣着要避免重蹈2007-2008年覆辙的坚定决心。但是解决这些问题需要肯尼亚各机构及其伙伴采取协调一致的行动,并且——也是最重要的一点,需要肯尼亚领导人发出明确的信号——人们看到的是这些领导人把对权力的追求放在了优先考虑的位置。肯尼亚人民应该得到更好的结果。为了把五年前的恐怖抛在身后,他们理应得到这次机会,在没有恐惧的情况下进行投票,选举出致力于改革并做好准备为整个社会而不是社会精英分子的狭隘利益所服务的领导人。 

建议

齐贝吉总统和肯尼亚政府:

1.  对所有候选人施压,要求他们公开承诺尊重选举规则,和平竞选,以及对竞选的结果通过合法的、非暴力的手段提出质疑。

2.  继续敦促国家安全委员会和所有的省级安全委员会完成安全规划,确定薄弱区县并进行相应的部署。

3.  支持IEBC提出的成立联合风险评估和响应中心(Joint Risk Assessment and Response Centre)的建议,以实现国家和地方安全机构和安全委员会以及公民社会团体之间的信息共享和协调行动。

肯尼亚的政党和联盟:

4.  公开承诺——并一同——实现以下行为:尊重规则,和平竞选,避免煽动仇恨的言论和分裂性的动员行动,只通过法律途径寻求解决请愿或其他对选举的不满。

5.  尽早招聘政党代理人,与国际伙伴合作以确保他们了解自己的角色和遵循投票中心的规则。

乌胡鲁·肯雅塔和威廉·鲁托:

6.  向公众提供一个明确而详细的报告,陈述你们要如何在治理国家的同时也在国际刑事法院为自己辩护——考虑到后者是需要花费时间的,并且还有到另一个大陆亲自出庭的要求。

独立选举和边界委员会(IEBC)以及政党的代理登记员:

7.  加强与利益相关者的联系和沟通,包括政党、候选人、媒体和公民社会,特别是公民社会。与这些利益相关者组成强有力的联盟对抵制政治压力尤其重要。此外,还要向公民观察员小组及时提供他们需要的信息。

8.  对国家级和县级的所有候选人施压,以及对政党施压,要求他们严格遵守2011年制定的《选举法》中的“行为守则”。

9.  密切关注运作规划,特别是计票和统计结果,包括可能产生的第二轮总统竞选。公开两轮计票结果,并将它们按投票区进行分类,以允许公民观察员和各党派代表核实选举结果。

10.  与民族凝聚和融合委员会 (National Cohesion and Integration Commission) 协调采取行动,应对政党和候选人违反规则、采用分裂性竞选运动或者使用仇恨言论的行为。

肯尼亚的商业和宗教领袖及其他有影响力的公民,包括媒体:

11.  公开谴责煽动仇恨的言论和民族沙文主义,并积极利用自己的资源对公民和选民进行教育。

12.  仔细考虑总统面临ICC审判这件事会对肯尼亚造成何种影响。

肯尼亚公民社会团体:

13.  组成特别的综合性委员会,以利用每个组织的专业知识并避免重复,其目的是找到一个统一的声音并增加影响力。继续做好准备监测竞选和投票,负责地使用平行计票方式。如果IEBC运转良好的话,要与IBEC合作并支持其工作。

区域领导人,特别是东非共同体(the East African Community)的各成员国政府:

14.  发出明确的公开信息和私人信息,反对对选举进行政治干扰,尤其反对使用或煽动暴力。

15.  支持东非共同体联合选举观察组以及其他观察组织所作的努力。

肯尼亚其他的地区合作伙伴和国际性的合作伙伴,特别是非洲联盟、美国、欧盟及其成员国、联合国和国际金融机构:

16.  发出明确的公开信息和私人信息,表明政治家不能插手IEBC或司法机构的事务,以及政治暴力会受到制裁,包括——如果适用的话——禁止旅行或者冻结财产等制裁。

17.  确保所有的地区观察组织和国际性观察组织尽早在尽可能多的县进行部署,同时这些组织要进行合作,使他们的立场协调一致,避免重复。

内罗毕⁄布鲁塞尔,2013年1月17日

 
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