You must enable JavaScript to view this site.
This site uses cookies. By continuing to browse the site you are agreeing to our use of cookies. Review our legal notice and privacy policy for more details.
Close
Homepage > Regions / Countries > Africa > Horn of Africa > South Sudan > South Sudan: A Civil War by Any Other Name

南苏丹:不叫“内战”的内战

Africa Report N°217 10 Apr 2014

执行摘要

2013年12月15日,世界上最年轻的国家陷入内战。持续的交战造成1万多人丧生、超过1百万人流离失所,还有更多人面临人道主义危机的威胁。南苏丹人民和国际社会对防止或中止这场冲突束手无策:南苏丹的盟国对调解苏丹人民解放运动内部领导层的分歧几乎未作任何努力。苏丹人民解放运动及其军队苏丹人民解放军自独立战争以来就存在分歧,而且未得以解决,两方很快因此决裂,导致苏丹人民解放军反对派的成立。如果没有乌干达、叛军盟军和民兵组织的干预,苏丹人民解放军就无法控制朱巴或夺回被占领土。这场战争有可能让这个国家分裂加剧,并将周边国家卷入其中。解决冲突需要的并不是速效之计,而是国内外持之以恒的努力。国家的治理,包括苏丹人民解放运动和苏丹人民解放军的改革以其与民众关系等问题,必须受到关注。在这一过程中,宗教领袖、族群领袖、公民社会和妇女的作用至关重要,因此他们的参与不可或缺。

虽然引发冲突的苏丹人民解放运动内部的分歧主要是政治性质的,但针对种族的攻击、族群的动员和螺旋上升的暴力行为很快就导致针对平民的骇人暴行,包括教堂和医院内的故意杀人事件。总统卫队和其他安全部门的丁卡成员参与了内战初期在朱巴发生的针对努维尔人的有组织的暴力活动。作为回应,包括努维尔白军在内的武装分子在十几个地点展开了针对丁卡和其他平民的袭击。冲突正在卷入其他族群,外国势力加大干涉力度的可能性日渐上升。

区域性组织——东非政府间发展组织(伊加特)很快做出了回应。塞尤姆·梅斯芬大使(埃塞俄比亚)、拉扎罗·苏姆贝伊沃将军(肯尼亚)和默罕穆德·艾哈迈德·穆斯塔法·艾达比将军(苏丹)等三位特使穿梭于朱巴、和谈举行地亚的斯亚贝巴和反对派控制地区之间,并经过数周的施压和谈判,取得了停火。然而,停火几乎立刻遭到违反。由于监管与核查代表团在冲突地区难以立足,战火持续燃烧。

同为伊加特成员的南苏丹邻国乌干达,以及与苏丹的武装反对派有关联的一些武装力量(最突出的是公义平等运动)在冲突伊始就出手干预以支持南苏丹政府。这可能导致苏丹政府对反南苏丹政府的苏丹人民解放军提供支持。已公布的组建由伊加特领导的武装力量的计划将加大南苏丹内战进一步卷入地区势力的可能性,而且这些计划在授权范围、人员组成和资金来源等方面存在重大问题。

联合国南苏丹共和国特派团(联合国特派团)目前接纳了大约7万名由于种族报复行动而出逃的平民,但是其维和部队完全无法与数以千计全副武装的部队和民兵组织相匹敌,并且已经遭受了攻击,在琼格莱州一名维和士兵为保护平民而丧生。在至少5个地点,寻求保护的南苏丹平民在联合国特派团基地或基地附近遭武装分子袭击杀害。政府官员和一些反对派指挥官对联合国特派团日益激烈的言辞攻击,以及对其活动范围的限制加大了特派团工作的挑战。面对重重困境的联合国特派团重新界定了获权任务的轻重先后,实际上是把这个国家分成了两部分:在其中一部分保持公正,却在另一部分支持政府。这一决定无法让南苏丹人明确理解特派团的角色,因此需要在更新授权之前对其再做斟酌。

由于和谈陷入僵局,内战继续肆虐。为了防止发生更大的灾难,南苏丹领导人及其国际伙伴需要考虑对政府进行彻底重组。仅仅是通过几次政治对话和一点权力共享来抛光朱巴政府合法性使其勉力支撑,并不会结束冲突。必须邀请新的群体参与全国性对话并尊重他们的观点,这不仅仅局限于苏丹人民解放运动/军内部争权夺利的各派力量,还应包括其他武装组织和对政府不满的族群,以及整体上扩大妇女和公民社会的参与。这些群体对于重建苏丹人民解放运动,在党内外扩大民主空间,起草国家宪法和筹备令人信服的国家选举等进程都至关重要。内战前为这些任务设定的日程表已经不具可行性。政治承诺必须适应与新的现实。南苏丹的上层精英和族群之间以及他们各自内部需要从根本上重新界定国家治理协议,才能通过协商达成解决方案以保证持久的和平。

建议

为了即刻应对日益恶化的政治、安全和人道主义状况

对联合国安理会:

1.  修改联合国特派团的授权,保证其在南苏丹全国具有一致性,并侧重保护平民、报告人权状况、支持伊加特的调停进程以及为非盟调查委员会提供后勤帮助。

2.  明确表示领导人要为其军队的行为负责,任何对联合国特派团和人道主义救援行动的干预行为都可能导致针对性制裁。

3.  确保对伊加特成员国或其他地区性组织提供的协助与联合国特派团的授权一致,而不是削弱其执行任务,尤其是保护平民的能力。

对联合国特派团:  

4.  与各方就特派团变更重点后的授权范围——包括第七章的保护平民职责——进行更有效沟通;特派团与南苏丹政府所达成的驻军地位协定遭到越来越多的限制和违反,其执行安理会委派任务的能力因此遭到削弱,对此特派团需要做出坚定一致的回应。

对武装分子:

5.  允许需要救助的平民获得公正的人道主义援助,这与停火或其他任何协议都不能挂钩。

6.  遵守国际人道主义法,尤其是:

a) 终止针对平民的袭击,包括在无法将平民和武装人员区分开的地区停止军事行动,避免在平民寻求庇护的联合国基地周边区域交火;

b) 停止对人道主义设施的洗劫和破坏。

为了促成让各方都参与的政治对话,确保对战争罪行和残暴行为进行问责,防止冲突进一步地区化

对南苏丹的参与者、伊加特、非盟和其他国际伙伴:

7.  以恰当的先后顺序建立起3个彼此独立的对话轨道,分别针对苏丹人民解放运动、武装组织和族群冲突,以为全国性政治对话进程做准备。

8.  商讨制定临时政治和军事协定,权力共享不能仅限于驱动冲突的上层精英,而应吸纳反映出南苏丹政治和民族多样性的各个群体及地区代表。

9.  将南苏丹公民社会代表如宗教领袖、族群组织、青年领袖、妇女协会和其他组织吸纳到和平进程中。

10.  认识到与所有武装组织和军事化族群的接触对达成长久的冲突解决方案至关重要,否则将削弱调停效果,让那些原本可以在全国性进程中发挥建设性作用的群体起破坏性作用。

11.  在解决大规模暴行、防止进一步冲突的过程中,保障真相、公正以及和解。

12.  为非盟侵犯人权调查委员会提供充足的工作人员、时间和资源,使其在制定建议时能与包括陷入冲突的各方、公民社会、宗教组织和族群等各个方面进行广泛协商。

13.  考虑由南苏丹人和国际法官一起组成一个与塞拉利昂特别法庭类似的联合法庭,以此为南苏丹人民实现具体可见的公正。

14.  只有在某个伊加特成员国或其他地区部队满足如下条件时才对其进行部署:

a) 具有清晰的以支持冲突的政治解决方案为目的授权;

b) 有足够的部队和资金来源来进行快速部署;以及

c) 采取足够的预防措施,确保其致力于达成一个各方接受的政治前景,而非满足派遣国的单方利益。

15.  随着苏丹和南苏丹两国之间的紧张局势持续升级,加强伊加特调停进程与非盟关于苏丹和南苏丹问题的高级别执行小组之间的政治协调。

16.  成立一个包括伊加特、非盟、联合国、三方协调小组(美国、英国和挪威)、欧盟、中国和南非在内的联络组,促进各方就下一步工作展开讨论,并在国际参与者之间进行协调。

17.  保证所有的捐助者或外部驱动的和平及和解项目,或具有政治敏感性的发展工作,都不会与全国性进程割裂开来单独进行,以避免导致彼此竞争、平行和零碎的工作状况;参与改善任何不合法的全国性进程,而不是另起炉灶。

亚的斯亚贝巴/朱巴/内罗毕/布鲁塞尔,2014年4月10日
 
This page in:
English
中文

More Information

Video

Sudan and South Sudan

Sudan and South Sudan

29 April 2014: In this series of video interviews, Casie Copeland, Crisis Group's South Sudan Consulting Analyst and Jérôme Tubiana, Crisis Group's Sudan Senior Analyst discuss the escalating conflict in Sudan and South Sudan.