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苏丹:大刀阔斧的改革还是更多的战争

Africa Report N°194 29 Nov 2012

执行摘要

“苏丹问题”并没有因为南方分离出去而消失。权力和资源集中于政治中心从而导致的积年累月的冲突仍然困扰着苏丹。作为该问题的解决方案,一个更具包容性的政府得以建立。这个政府至少解决了一些边缘地区的不满情绪,但是对政府治理进行改革的承诺仍然没有得到兑现。一个主要的——尽管并不是唯一的——障碍是巴希尔总统,他将权力进一步地集中到了一个受其信任的官员的小圈子中,也不愿意从总统的职位上退下来。许多人希望通过政变来实现政权更迭,但是却没有考虑过其中的危险性。解决苏丹问题的目标应该是实现管理有序的政府转型,转型之后总统巴希尔领导的全国大会党(National Congress Party, NCP)可以继续参政但不占主导地位。如果巴希尔断定很有可能出现更混乱无序的局面甚至是政变的话,他可能会愿意进行这种转型,但前提是要有适当的激励因素。国际社会应该促成这些激励因素,但是首要的条件是建立一个可信的、具包容性的过渡政府,开展一个有意义的关于新宪法的全国性对话,以及制定一个对苏丹治理方式进行永久性改革的路线图。

喀土穆政权处于危机之中,面临着多重挑战,这些挑战合在一起严重威胁到喀土穆政权的存在和苏丹的稳定。经济正在急速下滑,任何与南苏丹的石油交易仅能减缓但无法阻止经济的衰落。全国大会党的成员对该党的领导人、党的政策以及普遍的腐败现象深感不满。执政党内部的长期敌对派系和“伊斯兰运动”(the Islamic movement)都在不择手段地提出一个能被大众接受的新政府,来替代全国大会党领导的政府。与此同时,政治反对派们变得愈加自信,政府与苏丹革命阵线(Sudan Revolutionary Front, SRF)的战争也在慢慢扩大,造成军队人员的大量伤亡,同时也在耗空国库。

许多人希望一场政变或者规模广泛的起义会迫使巴希尔和全国大会党交出权力,但这存在一个很大的风险:不管是政变还是起义都可能引发更多的暴力。巴希尔是在1989年的军事政变中上台的,所以他有意瓦解了安全力量,并频繁地让指挥官们轮换岗位,以使发动一场军事政变变得更加困难。除非指挥官们联合起来,否则军队很容易就会分裂成敌对的派别。另外也存在有一些其它的安全力量和忠于全国大会党不同领导人的武装民兵。给这种紧张的混乱局面火上浇油的是还存在有众多的武装部落,这些武装部落扎根于喀土穆以外的其他地区,寻求利用首都的动荡来造就一些事实——一些对于一个新政权而言很难逆转的事实。

巴希尔和全国大会党可能认识到现阶段的危险比起以前他们挺过去的那些社会和经济危难更棘手。他们的本能是与分裂的反对派达成协议(将一些权力和资源割让给一两个政党和/或一个主要的武装组织),并利用与南苏丹的部分和解来恢复石油供应。但是这些行动只会争取到一些时间而已,并不能解决造成长期冲突的根源或者阻止内战的蔓延。

国际社会应该从过去失败的协议倡议中汲取教训:苏丹需要一个真正意义上的全面和平协议,而不是一个局部的协议,这个局部协议仅仅为政府的分而治之策略所服务,且使得让人无法接受的这种现状延续下去。同时,任何的转型过程都需要全国大会党参与其中,将其置之事外会付出巨大代价。该党的政治精英过于强大,以致于不可忽视;反对党则过于分裂,且没有单独治理国家的经验。有全国大会党参与其中,执行一个全面的解决方案和一个包括民族和解在内的为全民所接受的、真正的政治改革,才是摆脱无尽冲突的困境的唯一出路。

总统及其同事必须要自己来得出以下结论,那就是比起之前他们为挺过危机所作出的调整而言,为应对当前危机所需要的政策调整会更加激进。但是,如果他们得出这种结论,那么国际社会可以通过提供激励因素,来帮助他们就该结论采取相应的和负责的行动。国际社会的激励因素应该精心地与以下条件联系起来:巴希尔和全国大会党要达到具体的、不可逆转的基准(例如危机组织早在2009年提出的基准),而且他们还需要被证实是在继续进行转型。这种合作可能对一些人来说难以接受,这些人认为巴希尔是暴行的罪魁祸首,但是,防止进一步的冲突以及在苏丹和南苏丹持续发生的人道主义危机是很有必要的。对于一个管理有序的转型,一个把全国大会党和反对派双方的领导人都纳入其中的转型——无论这些反对派领导人是文职还是武装领导人,一个可以把苏丹带上一条更具包容性的、可持续发展的道路的转型,巴沙尔都是至关重要的因素。不进行转型的另一种局面则会是维持现状,全国大会党将不考虑任何人道主义成本而拼命抱住权力不放,反对派则会寻求使用一种更可能出现国家分裂风险的军事战略。

大多数苏丹人知道,要结束数十年的冲突,哪些因素是必要的。即使在1956年独立之前,人们也很清楚权力和资源应该更公平地与被边缘化的地区进行分享。历史上,人们的注意力往往集中在南苏丹,但其它的地区也深受其害。在不同的时期,多数的外围地区都发生了武装叛乱,要求得到更大的代表性和更多的发展。这种动态不会发生改变,除非展开以下行动:对国家的治理方式进行根本性的结构改革,以及所有的政治势力——全国大会党、传统政党、苏丹革命阵线和青年团体——一同建立一个更具包容性和代表性的政府,这个政府要接受和尊重苏丹人民具有巨大的多样性的特点。

建议

要建立一个具有包容性的过渡政府,并开展有意义的和可核查的全国对话,建议:

苏丹政府:

1.  将全国大会党、反对势力和公民社会召集在一起,在有限的一段时期内按照严格定义的参数(基于几十年来在多个协议中一再重申的、已取得一致性意见的原则)来管理政府,这项安排首先和最重要的目的是实现全面停火并使人道主义援助达及冲突地区,以及允许政治力量联合起来对一份为了实现持久的和平进程所制定的路线图的内容进行充实。

2.  创建一个进程,让来自所有地区的武装政治力量和非武装政治力量参与其中,以便:

a) 就政府治理体系进行讨论并达成一致,这个体系可以结束“中央喀土穆”和达尔富尔地区之间、南科尔多凡州和青尼罗河州之间以及东部和北部地区之间的冲突;

b) 起草一部永久宪法。

3.  执行法律和司法措施,以结束有罪不罚现象,如:

a) 委任无党派人士担任法官,包括担任特别法庭的法官;

b) 确保法院的独立性,并对警方的调查、逮捕和起诉程序进行审查;

c) 使所有政府军和相关民兵团体为他们违反国际人道主义法的行为负责;

d) 修改警察法、刑法和刑诉法中那些给予警察和安全人员豁免权的条款。

苏丹革命阵线(SRF)和政治反对势力:

4.  为了制定和阐明能构成转型过程框架的详细政纲和愿景,要将个人抱负放在从属地位。

5.  针对转型过程的框架,努力扩大反对派的支持基础和民意支持。

为了帮助结束冲突,建立可持续的和平与改革,建议

南苏丹共和国:

6.  敦促SRF和其他的反对派势力认识到,比起发生政变或者通过暴力进行政权变化以及随之可能出现的混乱而言,进行一个管理有序的过渡要好得多。

7.  鼓励SRF制定详细的政治纲领并与其他反对派势力进行合作。

联合国安理会成员、非盟和平与安全理事会成员和阿拉伯国家联盟理事会成员:

8.  需要找到一个解决苏丹多个冲突的单一且全面的解决方案,并为此努力。

9.  为总统巴希尔以及全国大会党的精英提供激励机制,来建立一个过渡政府,并坚定地、不可逆转地让苏丹踏上一条转型之路,包括:

a) 采取诸如实现关系正常化、解除制裁、加快批准苏丹的重债穷国(Highly Indebted Poor Country, HPIC)地位和其它债务减免措施等方式帮助苏丹稳定经济,前提条件是苏丹要达到过渡路线图的基准,并与南苏丹就分离后问题的谈判取得进展;

b) 联合国安理会请求国际刑事法院根据《罗马规约》第16条把对巴希尔的起诉推迟一年。如果苏丹政府采取具体措施迈向一个可信的转型进程,而上述推迟一年的决定成为了和平解决方案的一个真正障碍,并且巴希尔违反他所做出的转型承诺的话,那么国际刑事法院没有义务再把对他的起诉进行延期。

10.  在过渡时期,通过培训和能力建设来支持那些以问题为基础的党派的建立和发展,这些党派能代表并清晰地传达被边缘化的团体——包括外围地区、青年、妇女以及城市和农村的贫困人口——的要求。

内罗毕⁄布鲁塞尔,2012年11月29日

 
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