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苏丹冲突蔓延(一):南科尔多凡州的战争

Africa Report N°198 14 Feb 2013

执行摘要

南科尔多凡州(South Kordofan)的战争没有很快结束的迹象。这场战争与1984-2002年的内战有很多相似之处,但是又有很大的区别。与当年相比,如今的叛乱力量--总部在努巴山区的苏丹人民解放运动(北方局)(Sudan People’s Liberation Movement-North,SPLM-N)有着更好的武装,苏丹国内的民族分歧也不像当年那么明显。SPLM-N也是达尔富尔反政府武装联盟苏丹革命阵线(Sudan Revolutionary Front,SRF)的一部分,SRF正致力于将其它地区的一些武装团体纳入旗下,这些武装团体对政府抱有的幻想已经破灭了。阿拉伯部落以前曾输送过大批青壮年男子,这些人成为了当时战斗的主力军,而现在这些部落不再全心全意地支持政府,许多人加入了与喀土穆对抗的团体。这场冲突处处显示着一种战略僵持,陷入僵持的各方都希望来自外界的压力会改变对手的打算。然而,战争的确造成了可怕的伤亡,殃及的主要是平民。除非苏丹政府和SRF能在国际社会的帮助下进行接触,通过谈判达成一个全面解决苏丹国内多个冲突的方案,否则这个国家遭受的战祸将永无休止。

这场冲突的根源仍然和过去一样——政治边缘化、强占土地以及未兑现承诺。但是,民族动态已经有了重要的改变。米塞里亚(Misseriya)阿拉伯人在第一次战争期间是政府在当地的主要支持者,但是他们对喀土穆已经日渐失望,2005年政府废除代表单一种族家园的西科尔多凡州的决定更是让他们失望。政府号召他们再次动员起来,对此他们无动于衷,许多米塞里亚年轻人正在加入SPLM-N或SRF中的其他组织。南科尔多凡州另一个主要的阿拉伯部落哈瓦马(Hawazma)也正开始改变立场。

SPLM-N与努巴战士非常不同。努巴战士很勇敢,但几乎没有反抗喀土穆在20世纪90年代发起的圣战。SPLM-N要强大得多,拥有多达30,000名士兵,武器装备更精良、数量更多。该组织所控制的领土也比以往努巴部队所控制的要多得多,同时它还是SRF联盟的核心组成部分,SRF联盟正从多个方面对中央政府施压。与上一次内战相比,政府也在南科尔多凡州拥有更多的军队--人数在40,000和70,000之间--和更精密的装备。所有迹象表明,冲突进入了一个恶性僵持阶段,政府无法赶走盘踞在努巴山区的叛军,SPLM-N和其盟军也无法在低地地区控制很多领土。

政府军又退回到了以前那种熟悉的模式——打击一些涉嫌支持叛乱分子的社区,以防止SPLM-N成员混迹在周围的平民中间。因为无法耕种土地,政府又禁止对叛乱分子控制的地区实施人道主义援助,许多平民被迫逃离了家园。根据可靠的消息来源,超过70万平民受到冲突的影响,其中43.6万人在叛乱地区内流离失所,约6.6万人则成为了南苏丹(统一国家)的难民。

任何一方都没有强大到足以取得军事胜利。通过谈判达成解决方案是唯一可行的办法。战火重燃的原因是因为2005年签署的《全面和平协议 》(Comprehensive Peace Agreement,CPA)的关键条款没有得到执行,特别是政府曾承诺为解决长久以来的民族不满情绪要进行全民协商,这一点政府并没有做到。2011年6月28日的《框架协议》包含了政治和安全方面的安排,这个协议是阻止不断上升的冲突的最后一博,却未被强硬派所接受。

从那以后,喀土穆和SPLM-N之间的谈判大范围瘫痪,双方在关于冲突范围上的分歧是造成目前僵局的一个主要问题。反政府武装越来越坚持要有一个国家议事日程,而中央政府和南科尔多凡州的政治领袖则更愿意把注意力放在战争的区域性层面。SPLM-N试图通过要求在国家层面进行谈判和要求更具包容性的参与来提高筹码,它提出这个要求也遵守了它与SRF中的其他成员组织所达成的协议。同样,SPLM-N也正在与法定反对党进行更紧密的合作。2013年1月5日在乌干达首都坎帕拉,SRF与全国共识力量(National Consensus Forces,NCF)--由苏丹所有主要反对党和一些公民社会团体组成的联盟--签署了《新黎明宪章》(New Dawn Charter)。同SRF的计划一样,NCF也主张通过协调的暴力方式和非暴力方式实现具有包容性的过渡。从SRF的角度来看,这个宪章还解决了反对派武装最大的缺陷——即缺乏中央政权的支持。

SRF的这个创新可能会迫使国际社会把苏丹的各种危机视作一个整体来处理,而不是寻求一种局部的(并且经常会胎死腹中的)迅速解决办法。政府与不同的反对派组织在不同时期通过谈判达成了权力分享安排,这种零零碎碎的安排经常导致了更进一步的反叛——这些反叛的唯一目的是从喀土穆获得更有利的让步。如果谈判只是部分解决了外围地区的政治边缘化问题,那么达尔富尔地区和青尼罗河州要求民族自治的呼声会日渐高涨,虽然目前这种呼声只局限在上述两个地区,但在南科尔多凡州也开始出现类似声音。政府的强硬派倾向于相信在联邦制问题上做出让步和给予更大的自主权会导致分裂,但是他们应该认识到,他们如此害怕的要求分裂的呼声,其出现和延续的源头正是由于政府缺乏灵活性。

本文是研究苏丹外围地区冲突蔓延的系列报告中的第一篇。要结束多个冲突,建立持久和平,需要一个全面的解决方案,包括在治理方面进行更广泛的改革和在国家层面开展具有实际意义的对话。鉴此,危机组织最近一篇关于苏丹的报告《选择大刀阔斧的改革还是更多的战争》(Major Reform or More War)(2012年11月29日)中提出的许多建议都是关于如何解决南科尔多凡州长年的冲突的。将SRF纳入这个冲突的解决进程中来会迫使它从一个纯粹的军事联盟演变成为一个更具代表性和更善于用言语进行表达的政治运动组织,也就是说从一个战争工具演变成为和平工具。国际社会行为体,尤其是联合国安理会、非洲联盟和平与安全理事会和阿拉伯国家联盟理事会应当把SRF的各成员组织(包括SPLM-N)作为一个整体来进行接触而不是分别接触,并鼓励他们试着为苏丹的未来提出一个共同的政治立场。

建议

为了拯救生命和应对大规模的流离失所,建议

苏丹政府:

1.  允许国际人道主义组织畅通无阻地进入南科尔多凡州境内政府控制的地区和SPLM-N控制的地区,包括从南苏丹边境进入该地区;同时,考虑由独立的国际观察员来进行监督,以保证这些人道主义行动的中立性。

苏丹人民解放运动北方局(SPLM-N):

2.  在其能力范围内,确保所有的人道主义援​​助能到达受援平民手中,确保将战斗人员和平民分开,并且不要以难民营为根据地。 

为了发起一个具有实际意义的国家层面的对话和过渡,建议

苏丹政府:

3.  进行一项安排,将长期执政的全国大会党(NCP)、SRF、其它反对派组织和公民社会团体召集在一起,在有限的一段时期内按照严格定义的参数(基于几十年来在多个协议中一再重申的、已取得一致性意见的原则)来管理政府,这项安排首先和最重要的目的是实现全面停火,并使人道主义援​​助达及冲突地区;此外,还要允许政治力量对一份为了持久的和平进程所制定的路线图的内容进行充实,也许可以考虑用2011年6月28日的框架协议以及非洲联盟高级别执行小组(AUHIP)2012年9月关于苏丹的协议草案这两份文件做为基础,讨论国家层面的过渡问题,讨论内容包括:

a) 就治理体系进行讨论并达成协议,使之能结束“喀土穆中心”和达尔富尔地区之间、南科尔多凡州和青尼罗河州之间以及东部和北部之间的冲突;

b) 起草一部永久宪法。

苏丹革命阵线(SRF):

4.  制定和阐明详细的政治纲领和愿景,使之能形成一个针对过渡进程的框架。

5.  针对过渡期的框架,努力扩大反对派在基层和普通民众中的支持率。 

为了协助结束冲突,建立可持续的和平与改革,建议

所有各方:

6.  敦促SRF和其他反对派力量认识到,比起发生政变或通过暴力进行政权更替以及随之而来可能发生的混乱,进行一个有管理的过渡要好得多。

南苏丹共和国政府:

7.  支持SRF为与苏丹政府直接进行谈判所作的努力。

联合国安理会、非盟和平与安全理事会、阿盟理事会和政府间发展组织(IGAD)等机构的成员,以及埃塞俄比亚政府:

8.  需要找到一个解决苏丹多个冲突的单一且全面的解决方案,并为此努力。这个过程与苏丹和南苏丹之间的谈判应该同时进行但前者并不取决于后者。进行谈判和寻找解决方案,这两方面要进行有效的协调,以防止其中一方面遇到的障碍拖延或耽误另一方面。

9.  在过渡时期,通过培训和能力建设来支持那些以问题为基础的党派的建立和发展,这些党派能代表并清晰地传达被边缘化的团体——包括外围地区、年轻人、妇女、牧民以及城市和农村的贫困人口——的要求。

内罗毕⁄布鲁塞尔,2013年2月14日

 
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