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苏丹蔓延的冲突(II):青尼罗州的战争

Africa Report N°204 18 Jun 2013

执行摘要

青尼罗州战争造成的后果是令人震惊的,大约有三分之一的国家人口需要人道主义援助,其中包括在南苏丹和埃塞俄比亚的约15万难民,以及国内约20万流离失所或受到战乱严重影响的人民。2011年9月战火重新点燃,这是由于矛盾的根本原因——苏丹中心地区权力和资源的高度集中是以牺牲周边地区为代价的——尚未根据2005年《全面和平协议》(CPA)得到解决。这场战争使得在喀土穆长期执政的全国大会党(NCP)和领导人民赢得了南苏丹独立的苏丹人民解放运动/军(SPLM/A)这两个宿敌相互斗争,但却并没有为青尼罗州赢得人们所期望的独立自主权。在地方和国家层面上的冲突比以往任何时候都更为错综复杂,只有当局与武装和非武装反对派势力之间展开真正全面的民族和谈,才能彻底解决问题,结束冲突。

青尼罗州是“苏丹的缩影”,聚居着种类众多的族群社区,“土著居民”与阿拉伯和非阿拉伯“新移民”之间分歧深刻。该地区长期以来被边缘化,其自然财富大多集中在喀土穆的少数精英手中,权力相对集中,资源也未经再分配。这是苏丹众多冲突的主要原因。许多人希望《全面和平协议》能带来国家统治方式的转型,但全国大会党和苏丹人民解放运动都没有全力以赴进行改革以使“团结变得更具吸引力”,也没有通过改革阻止南苏丹的自治。青尼罗州和南科尔多凡州“这两个地区”都没有得到改革的授权,取而代之的是《全面和平协议》中提到的含义模糊的“全民协商”。2011年,“全民协商”机制允许76,000名青尼罗州公民倾诉苦水,苏丹人民解放运动借此来推动“自治”。“全民协商”工作原定于2011年7月南苏丹独立之前完成,但在该期限之后,全国大会党的权力分享比以往任何时候都更加勉强,更不用说允许地方自治。

苏丹人民解放运动北部分支(SPLM-N)在2011年7月后应该成为反对党,但它仍然保留有军队,喀土穆想将这些军队迅速驱逐或解除武装。恰恰因为这点导致南科尔多凡州和青尼罗州重燃战火。在非洲联盟(非盟,AU)和已故埃塞俄比亚总理梅莱斯·泽纳维的斡旋下,2011年6月26日,全国大会党和苏丹人民解放运动北部分支在最后一刻匆忙达成了框架协议,但苏丹总统奥马尔·巴希尔却拒绝接受该协议。执政党中的强硬派尤其反对协议中有关达成全国和解的承诺。从那时起,人道主义和政治谈判在很大程度上停滞不前,而国际合作伙伴也搞不清楚应该将两者区分开来或是相互关联。

同南科尔多凡州相比,青尼罗州的苏丹人民解放运动北部分支没有做好战争的准备,同上次战争(1985-2005年)相比,南科尔多凡州的反政府武装这次设法占据了更广阔的领土也获取了更多的武器。而在青尼罗州,反政府武装被迅速驱赶到南苏丹边界,失去了位于埃塞俄比亚边境上的库尔穆克这一占领已久的据点。埃塞俄比亚政府——苏丹人民解放运动/军曾经的支持者——一直拒绝施以援手,而是谨慎地充当中立调停者。迫于国际压力,即使是与苏丹人民解放运动/军历来关系紧密的南苏丹,也不愿意或不能够向人们期望的那样为以前的战友提供支持。

苏丹人民解放运动北部分支现在已经联合苏丹革命阵线(SRF)的达尔富尔反叛势力,制定了比以往任何时候都全面的国家议程。但南科尔多凡州和青尼罗州之间,甚至是青尼罗州内部仍存在分歧,主要集中在冲突是否应该提升到国家层面上。这些分歧正好有利于喀土穆的策略,即限制和谈以及随后的地方事务谈判协议,以阻止核心组织的改革,他们认为这些改革削弱了全国大会党的权力。虽然他们部分支持苏丹人民解放运动北部分支在全民协商过程中呼吁提倡自治权,但包括全国大会党党员在内的青尼罗州的政治精英,对苏丹革命阵线提出的国家议程颇有微词,他们支持的是地方层面的解决方案。然而,地方层面的解决方案却无助于解决青尼罗州冲突的根源,其它地区的冲突也是类似性质。

这份报告是分析苏丹周边冲突蔓延的一系列报告中的第二部分。形成一个全面的解决方案是非常必要的,它应该包括更广泛的执政方式改革和全部反对派武装都参与的有意义的全国对话,只有这样,才能结束众多冲突并建立持久和平。因此,在第一份报告《苏丹冲突蔓延(一):南科尔多凡州的战争》(2013年2月14日)和早先的报告《苏丹:重大改革或战争升级》(2012年11月29日)中提出的许多建议,都与解决青尼罗州的这些超越了地方层面的长期冲突有关。

20世纪80年代以来,苏丹已经成为两种相互对立的模式展开意识形态竞争的主要战场:喀土穆主张国家统一和权力集中,阿拉伯-伊斯兰身份在国家占主导地位,南苏丹的独立使该模式矛盾式复苏;与之对照的是反政府武装——苏丹人民解放运动/军以及现在苏丹革命阵线主张的建立更为包容、权力更为分散的国家。有鉴于此,如何解决青尼罗州过去和现在的冲突,在很大程度上反映了苏丹现在的存在主义困境,即如何最好地定义自己的国家身份。

建议

挽救人民生命并解决大规模流离失所问题

苏丹政府应该:

1.  在与苏丹人民解放运动北部分支直接谈判时,避免将人道主义准入和停火协议当作谈判的政治条件。

2.  允许国际人道主义组织——联合国机构和非政府组织(NGOs)——进入青尼罗州内由政府和苏丹人民解放运动北部分支控制的地区,包括通过南苏丹和埃塞俄比亚边界地区;允许这些人道主义工作者在除非特别要求否则无需政府安全部队在场的情况下,进行适当的人道主义评估并允许国际工作人员提供援助;允许由国际独立观察员进行监督,以保证行动的中立性。

苏丹人民解放运动北部分支(SPLM-N)应该:

3.  允许国际人道主义组织在苏丹人民解放运动北部分支控制的地区进行人道主义评估并由国际工作人员提供援助,包括从政府的控制区向苏丹人民解放运动北部分支的控制区提供援助,除非这些人道主义组织特别要求,否则允许他们在苏丹人民解放运动北部分支军队或情报人员不在场的情况下开展工作。并在职权范围内确保所有人道主义援助落实到平民手中,并保证将士兵和平民区分开来,军队营地和难民营区分开来。

为了解决青尼罗州当地的冲突

苏丹政府和苏丹人民解放运动北部分支应该:

4.  在南科尔多凡州和青尼罗州这“两个地区”开展停火谈判,以方便展开人道主义行动以及和谈,包括国家级别的行动与和谈。

5.  在青尼罗州恢复因战争爆发而中断的全民协商制度,使其可以成为州级和国家级别谈判的基础。

苏丹政府应该:

6.  承认全民协商制度,否则任何地区性的协商制度都不足以解决冲突。同时应该在全国范围内平行开展类似举措,并将所有武装反对派纳入行动中来。

7.  重新合法化苏丹人民解放运动北部分支,允许其作为一个政党在苏丹全境活动;同时恢复苏丹人民解放运动北部分支的民选官员在战前担任的政府职位。

8.  在达成妥善的安全协议后,允许苏丹人民解放运动北部分支在一定过渡期内保留其部队。

为了启动一个有意义的全国对话和过渡进程

苏丹政府应该:

9.  联合全国大会党、苏丹革命阵线、其他反对派势力和民间社会团体,根据先前协议反复重申并达成的共识来明确界定权责范围,并在此基础上共同执政一段时期,这样一来有助于全面停火,并能使人道主义援助进入冲突地区;再者可以让各种政治力量为持久和平进程设计好路线,可以考虑以2011年6月28日的框架协议和2013年4月24日非盟高级别执行小组(AUHIP)达成的《共同意向宣言》草案为基础展开国家过渡进程的讨论,内容包括:

a) 就建立能够结束“喀土穆中心”和达尔富尔之间、南科尔多凡州和青尼罗州之间、以及东部地区和北部地区之间冲突的执政体系展开讨论并达成共识;

b) 起草一部永久宪法

苏丹革命阵线(SRF)应该:

10. 制定并阐明详细的政治纲领和愿景,以形成过渡进程的框架政策。

11. 为过渡期的框架政策努力争取扩大反对派在包括青尼罗州在内地区的基层公众支持。

为了协助结束冲突,建立可持续的和平与改革

所有各方应该:

12. 敦促苏丹革命阵线和其他反对派势力认识到,有计划的政权过渡比发动政变或暴力夺取政权要更可取,后者随之而来的是各种混乱。

南苏丹共和国政府应该:

13. 支持苏丹革命阵线直接与苏丹政府展开谈判。

联合国安理会、非盟和平与安全理事会、阿拉伯国家联盟理事会、政府间发展管理局(伊加特,IGAD)和埃塞俄比亚政府应该:

14. 在与苏丹和南苏丹进行磋商的同时要摆脱这两者的限制,提出要求并共同努力就苏丹的各种冲突达成一个单一而又全面的解决方案;在这种双轨制谈判工作中高效协调,从而防止一方遇到的障碍拖延或打乱另一方的工作。

15. 通过培训和能力培养来支持全国性政党的建设和发展,使它们能代表和声张边缘化选民的诉求,这些边缘化选民包括周边地区的居民、青年、妇女、游牧民族,以及城市和农村贫困人口。

内罗毕/布鲁塞尔,2013年6月18日

 
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