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苏丹:维护东部和平

Africa Report N°209 3 Sep 2014

执行摘要及建议

自2006年《苏丹东部和平协议》签署以来,这一地区就没有发生过严重冲突,与苏丹其他边远地区战火纷飞的局势形成鲜明对比,因此苏东已经淡出人们的视野。但这里的和平正变得越来越脆弱。《苏丹东部和平协议》签署七年过后,冲突的根源依然存在,甚至在某些方面更加尖锐,原因在于协议的许多核心条款没有得到落实。喀土穆并未表现出任何采取切实行动应对苏东局势的迹象,这一情况与该国其他地区毫无二致。因此,冲突有可能在苏丹东部再度爆发,导致国家进一步分裂。《苏丹东部和平协议》的所有利益相关方亟需再次召开会议,应对恶化的局势;主要的签约方需要公开承认原协议的承诺没有达到预期,并就补救措施达成共识。

《苏丹东部和平协议》的失败再次体现了喀土穆零敲碎打的冲突解决方式,以及执政的全国大会党(NCP)在政治上惯用的分而治之手段。2006年以后,各方的精力与资源迅速转移到达尔富尔地区,现在又转向了青尼罗州和南科尔多凡州。令人失望的是,由于《苏丹东部和平协议》未能得到落实,再加上全国大会党从中破坏,签署协议的武装团体联盟“东部阵线”基本依照部落分裂成了不同派系。

与此同时,苏丹中央政府持续攫取东部资源,却极少分享利润。因此,就连全国大会党东部地区各支部都出现了分离主义的主张。数个东部派系现在要求推翻现政权,加入“苏丹革命阵线”,实质上即南部和达尔富尔地区的叛乱组织联盟。在南科尔多凡州、青尼罗州和达尔富尔地区战火不断蔓延的当下,苏丹东部非常有可能再度爆发武装冲突。

同时,随着部族关系恶化,政府现在允许地方部落的民兵组织进行武装。随着当地各方不断就土地和资源爆发冲突,有些还以政府为后台,居民担心苏丹东部会成为下一个达尔富尔。武器和人口走私现象表明地方政府正逐渐犯罪化。最后,苏丹与厄立特里亚之间的关系难以预测,以色列和伊朗围绕红海展开的竞争日益激烈,这些因素有可能促使国家、区域以及其他国际参与方将激愤的东部派系用作马前卒。

究其根源,东部地区的不满情绪是由于精英人士几十年来都未能就应当如何治理苏丹、如何建立包容性的和平国家达成全国共识。正如危机组织在前三份苏丹报告(《苏丹:大刀阔斧的改革还是更多的战争》、《苏丹冲突的蔓延(一):南科尔多凡州的战争》及《苏丹冲突的蔓延(二):青尼罗州的战争》)中所建议的,苏丹需要在准备起草新宪法之际,建立真正全面的全国机制,处理国家身份、治理、财富及权力分享这些核心问题。

建议

为了应对日益升级的部族紧张关系与日益恶化的安全问题

对苏丹政府、全国大会党及“东部阵线”的建议:

1.  召开《苏丹东部和平协议》协商大会,为所有利益相关方提供平台,讨论《苏丹东部和平协议》未能落实的问题,并提出改正建议。

2.  建立独立审核程序,处理原东部阵线战斗人员解除武装、复员和重返社会项目的缺陷问题。

3.  在全国公务员委员会下设立专家小组,确切了解苏丹东部人民在全国公务员中的受代表的程度,找出失衡的地方,并提出实际措施加以纠正。

4.  履行对苏丹东部重建和发展基金的资金义务;建立有效的反腐败机制,确保发展资金的支出过程透明且问责分明;邀请地方利益相关方参与项目决策、管理及监督;确定优先发展项目;并改善基本服务,尤其是在受到战争影响的地区。

5.  立即允许国际社会进入南托卡地区,对人道主义形势做出评估。

对联合国、欧盟及邻国的建议:

6.  支持召开《苏丹东部和平协议》协商大会;推动在东部各州当地就实现部落和解所作出的努力;鼓励政府间发展

7.  组织的国家政府冲突预警及反应机制与国家当局及部落当权者接触。

8.  支持国家及地方当局进行独立审核,处理原东部阵线战斗人员解除武装、复员和重返社会项目所暴露的缺陷问题。

9.  呼吁政府允许人道主义力量立即进入南托卡地区。
支持国家及区域按照国际标准切实打击武器和人口贩运。

为了开启有意义的全国对话和国家过渡

对苏丹政府的建议:

10.  促使全国大会党、“苏丹革命阵线”及其他反对势力与公民社会组织,以及“东部阵线”等东部各方达成协议,在一定期限内共同治理苏丹,并制定清晰的规则(以之前协议中各方达成一致的原则为基础)。其目的在于首先实现全面停火,允许人道主义力量进入冲突地区;让各方政治力量可以制定出持久和平进程的路线图,或许可以在2011年6月28日的框架协议和2013年4月24日的非盟高级别执行小组《共同意图声明》草案的基础之上讨论国家过渡,其内容包括:

a) 就执政体系展开辩论并达成协议,目的为结束“喀土穆中央”与达尔富尔地区、南科尔多凡州及青尼罗州的冲突,及应对东部和北部日益增长的不满情绪;以及

b) 起草一份永久宪法。

对联合国安理会、非盟和平与安全理事会、阿拉伯国家联盟理事会、政府间发展组织及埃塞俄比亚和厄立特里亚政府的建议:

11.  要求并推动制定一份针对苏丹各项危机的单一、全面解决方案,这项工作应与苏丹和南苏丹之间的谈判同时进行,但不应以该谈判为前提条件;协调这两方面的工作,避免其中一方面遇到的障碍推迟或打乱另一方面的工作进展。

内罗毕 / 布鲁塞尔,2013年11月26日

 
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