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Homepage > Regions / Countries > Africa > Horn of Africa > Sudan > Sudan’s Spreading Conflict (III): The Limits of Darfur’s Peace Process

苏丹冲突的蔓延(三):达尔富尔和平进程的局限

Africa Report N°211 27 Jan 2014

执行摘要及建议

达尔富尔的战争已历时十年,而暴力在2013年急剧升级:当地的民兵组织以阿拉伯人为主,本来是政府为了遏制叛乱而武装起来的,但却越来越不受喀土穆的控制,开始自相残杀。最近的战斗又使得将近50万平民流离失所(达尔富尔需要人道主义援助的人口共计320万)。2011年于多哈签署的《多哈达尔富尔和平文件》基本没有得到落实,主要的原因在于,支持该文件的派系在政治和军事方面影响力有限,受到政府的阻挠,获得的国际支持也越来越少。主要的叛乱组织依然活跃,他们组建起了跨区域的联盟,其主张日益扩大到国家事务。如果达尔富尔要建立持久的和平,多个冲突的有关各方就需要在国际社会支持下,建立起更协调一致的办法来同时应对地方上的冲突与全国性的问题——后者需要通过全面的全国对话解决。各方还需要避免零敲碎打的处理方式,接受包容多方的会谈,重新承诺维护苏丹的统一。

这场冲突的根本原因——尤其是地方和中央之间的不平等关系——与造成苏丹其他边远地区(特别是现在独立的南苏丹,也包括南科尔多凡州与青尼罗州)爆发内战的根源问题类似。政府与叛乱分子之间一次次的和平会谈与协议试图以大同小异的方式平息地方上的不满:承诺在政府与安全部队中给予地方(包括叛乱分子)更大的代表权,也承诺更好地分配国家财富,但会谈与协议的落实却存在问题。虽然冲突的原因被认定是全国性的,但解决冲突的方案却未能着眼全国。

从叛乱组织分裂出来的数个派系组成的 “解放与正义运动”与政府签署了《多哈达尔富尔和平文件》,但后续措施并不全面,以向运动成员及其支持者提供政府职位为主。南苏丹独立后,苏丹陷入经济危机,喀土穆兑现资金承诺的能力和意愿都打了折扣。安全方面的措施也被搁置,尤其是解除武装与收编军队,原因是 “解放与正义运动”夸大自身军队人数,而且由于民兵组织越来越不受政府控制,内斗愈演愈烈,政府既无意愿也无能力解除他们的武装。

由于《多哈达尔富尔和平文件》的签署比较仓促,该文件允许各方重新谈判,以便吸纳主要的叛乱组织。但这却遭到了政府以及非盟-联合国联合调解团的拒绝,因为他们还没有做好进一步让步的准备,仍旧希望通过分裂叛乱势力来为协议获取更多的支持。达尔富尔主要的几个叛乱组织与在南科尔多凡州和青尼罗州战斗的“苏丹人民解放运动-北方局”结成了联盟。联盟性组织“苏丹革命阵线”正在科尔多凡州(离喀土穆的距离比离达尔富尔更近)开展联合军事行动,并要求推行国家改革。国际社会基本没有考虑到这些新的现实,他们中许多本应协力寻找全国性解决方案,却依然支持零敲碎打的方法。联合国和非盟虽然表面赞同全面措施的必要性,但仍然以制裁威胁达尔富尔叛乱分子,要求他们加入《多哈达尔富尔和平文件》。达尔富尔地区权力机构是《多哈达尔富尔和平文件》的主要制度成果,这一机构两年之内就会到期,因而该文件对于主要的叛乱组织来说已经不再具有吸引力。

经济危机分散了政府的精力,国际社会也将注意力聚焦在南苏丹内战上,但在达尔富尔和平进程上,各方现在需要解决零散与全面两种方法之间的分歧,确定哪些是地方问题,哪些是全国问题,且应当通过全面综合的方案加以解决。2013年中以来,联合国-非盟达尔富尔特派团新任联合首席调解员及负责人穆罕默德·伊宾·钱巴斯表示愿意采取这样的做法,但他缺乏清晰授权,难以回应叛乱分子日益强烈的全国性要求。

由南非前总统塔博·姆贝基领导的非盟高级别小组将2009年的冲突称为“苏丹在达尔富尔的危机”,但为了寻求捷径,而且因为缺乏苏丹政府的支持,这一解决思路遭到摒弃。多哈进程的范围与议程依然不清晰。《多哈达尔富尔和平文件》虽然试图将谈判限制在地方问题上,但也包括了一些只有在全国范围内讨论实施才有意义的条款,比如施政改革,更加平等地分享权力与资源,以及通过平权措施缩小中央与边远地区之间的社会经济差距。

这类议题对于加入“苏丹革命阵线”的达尔富尔叛乱分子来说十分重要。如果叛乱分子能够参与和平的全国对话,甚至加入过渡政府,那么上述议题也会为此类对话创造条件。执政的全国大会党无疑需要参与这一进程,而其全面性和最终的成功与否取决于奥马尔·阿尔-巴希尔总统。如果全国大会党和巴希尔同意实施大刀阔斧的改革,达到了具体、不可逆的指标(比如危机组织最早在2009年列出的那些指标),并继续在过渡进程上取得可核实的进步,国际社会就可以通过提供激励措施援助苏丹。这可能会推迟当下正在进行的有关巴希尔是否犯有暴行罪的法律程序,但如果要结束几十年的长期冲突,甚至要挽救苏丹的统一,这样的举措就必不可少。因此,这可能是《国际刑事法院罗马规约》第16条规定的例外情况。

本文是分析苏丹冲突蔓延的系列报告中的一篇。这一系列的前两份报告于2013年发布,2012年我们也发布过一份支持广泛全国对话与改革的报告,之前的这些报告中提出的许多建议也适用于解决达尔富尔持久的冲突,而这一冲突的动因已超出了地方范畴。

建议

为了应对达尔富尔冲突中的地方问题,包括部族暴力增加的问题

对苏丹政府的建议:

1.  加快实施《多哈达尔富尔和平文件》以地方问题为主的条款,并兑现相关资金承诺,此类条款包括重建、发展及机构建设。

2.  迅速兑现让“解放与正义运动”及其他和平协议签署方的军队编入正规军的承诺。

3.  通过激励(比如参与当地的和平与和解进程以及全国对话)与强制(包括逮捕、起诉罪犯)并行的措施,逐渐控制准军事部队以及民兵组织,解除其武装。

4.  开启并支持部落间对话,建立有传统领袖及民兵组织领导人参与的地方持久和平与和解机制;同时让受到尊敬、无部落或政治倾向的苏丹人(包括来自达尔富尔以外地区的人士)负责调停,政府的角色仅限于推进、支持,以及为协议担保。

5.  允许国际人道主义机构——联合国机构及非政府组织(NGO)——无阻碍地进入政府及叛乱分子控制的达尔富尔地区。

对苏丹政府、“正义与平等运动”与“苏丹解放军”派系的建议:

6.  就达尔富尔的人道主义休战展开谈判,推动人道主义行动与谈判,包括在国家层面推进此类措施。

对“正义与平等运动”与“苏丹解放军”派系的建议:

7.  停止攻击发展项目以及已经签署《多哈达尔富尔和平文件》的叛乱组织,立刻释放“正义与平等运动”(巴沙尔派)的囚犯。

为了开启有意义的全国对话与国家过渡

对苏丹政府的建议:

8.  重新审阅《多哈达尔富尔和平文件》;将涉及苏丹全国问题的条款转入国家级谈判与宪法改革中实施;立即开始上述工作。

对苏丹政府与“苏丹革命阵线”的建议:

9.  立刻同时进行两项谈判:政府与未签署《多哈达尔富尔和平文件》的达尔富尔叛乱组织之间就达尔富尔展开谈判,由“苏丹人民解放运动-北方局”担任观察员;同时政府与“苏丹人民解放运动-北方局”之间就南科尔多凡州与青尼罗州进行谈判,邀请达尔富尔各支运动组织担任观察员。谈判的目的是:

a) 实现相同或相似的人道主义停火,包括允许人道主义力量进入叛乱地区,建立包括政府、“苏丹革命阵线”及国际代表的联合监督机制;

b) 在有可能的情况下,达成相同或相似的框架协议,为全国对话铺平道路;以及

c) 将两项地方进程合并为全国进程。

10.  与没有武装的反对势力及公民社会组织就一定期限内苏丹的执政达成协议,并完善持久和平进程的路线图,或许可以在《多哈达尔富尔和平文件》及其他获得国际支持的苏丹和平协议的基础之上讨论国家过渡,其内容包括:

a) 就建立一套可结束达尔富尔地区、南科尔多凡州及青尼罗州的中央-边远地区冲突,并应对东部和北部日益增长的不满情绪的治理体系进行辩论并达成协议;以及

b) 起草一份永久宪法。

对“苏丹革命阵线”的建议:

11.  制定一份关于《多哈达尔富尔和平文件》的详细立场文件,该文件应考虑到“正义与平等运动”的修改意见。

12.  确立并清晰详述能够构成政治过渡框架的政治平台与愿景。

13.  建立联合办公室,协调叛乱分子控制地区的人道主义活动。

为了协助结束冲突,并建立可以持续的和平与改革;加强联合国-非盟达尔富尔特派团在实际工作中的公正性

对联合国安理会的建议:

14.  鼓励联合国-非盟达尔富尔特派团重点执行其保护平民的核心任务,避免其调解角色造成偏袒任何谈判方的印象;如果有关达尔富尔的单独谈判可能干扰其他争取全国和平进程的国际努力,则要求特派团避免参与。

对联合国安理会、非盟和平安全理事会、阿拉伯国家联盟理事会、政府间发展组织、卡塔尔、埃塞俄比亚、乍得与其他国际参与者的建议:

15.  要求并推动制定一份针对苏丹各项危机的全面解决方案。

16.  建立由非盟领导的永久机制,协调国际社会的努力,推动苏丹及南苏丹的全面和平。

17.  向阿尔-巴希尔总统及全国大会党精英党员提供激励措施,鼓励他们组建过渡政府,令苏丹坚定不移地走上过渡道路,这包括:

a) 协助稳定苏丹经济,例如实现关系正常化,解除制裁,加快苏丹获得重债穷国地位的进程,以及其他债务减免措施;前提条件是苏丹达到了过渡路线图规定的标准,而且苏丹与南苏丹有关独立后问题的谈判也取得进展;以及

b) 如果苏丹已经采取切实措施,推动真实可信的过渡进程,而且针对巴希尔的指控确实阻碍了苏丹和平完成过渡进程,那么安理会可以请求国际刑事法院根据《罗马规约》第16条,将对巴希尔的起诉推迟一年;如果巴希尔背弃了自己的过渡承诺,那么国际刑事法院没有义务继续推迟对他的起诉。

内罗毕 / 布鲁塞尔,2014年1月27日
 
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