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津巴布韦:通向改革之路还是再次陷入困境?

Africa Report N°173 27 Apr 2011

津巴布韦:通向改革之路还是再次陷入困境?

执行摘要与建议

针对那些被认为是津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线(ZANU-PF)的敌人的暴力越来越激烈,这暴露了已经大为延误的津巴布韦改革进程的局限性,以及全面政治协议(GPA)遭到破坏的危险。穆加贝总统呼吁提早选举,这加剧了人们对重蹈2008年暴力的担心。茨万吉拉伊总理已向地区发出了求助的呼吁。最终的选举是不可避免的,但没有能强制执行并具有可信性的改革,津巴布韦将面临另一次不合法选举和根深蒂固的两极分化与危机。全面政治协议的担保人——非洲联盟(AU)和南部非洲发展共同体(SADC)及其由南非领导的协调小组——要进行艰苦斗争以确保改革实施。津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线愈加自信自己可以恐吓对手并阻挠改革,而且,对于争取民主变革运动—茨万吉拉伊(MDC-T)的能力,内部和外部的信心都在逐渐减弱。穆加贝的健康和津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线的权力继承带来的政治动荡使问题更为复杂。如果对于津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线没有更强有力的国际压力,目前脆弱的联盟很可能会崩溃,将引发更多的暴力并给南部非洲带来更严重的后果。

由三个政党(津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线、争取民主变革运动—茨万吉拉伊、争取民主变革运动—穆坦巴拉)于2008年9月签署的全面政治协议本来旨在提供一个能应对多重政治和经济危机的基础,但它却已经成为了争夺国家未来控制权的战场。津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线连同未曾改革的安全部门领导(即“安全官僚们”)阻止权力进行民主移交的能力依然如在2008年时一样,丝毫没有受到影响。国家媒体仍然荒诞不公,刑事司法系统继续被用作针对津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线反对者的武器,特别是用来针对争取民主变革运动—茨万吉拉伊。

全面政治协议改革的核心是由议会主导的制宪进程,它接受宪法议会事务(选择)委员会(COPAC)的指导。该机构在2010年下半年发起了一项推广方案,但一些公民社会组织和争取民主变革运动—茨万吉拉伊批评其远不具备包容性和开放性,指责津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线已经占有和操纵了整个进程。然而,许多津巴布韦人仍然认为制定宪法实践对于国家进步十分重要。虽然已经开始起草宪法,并会推进到召开全体利益相关者会议、获得议会批准和举行全民公决,但这每一步都有可能招致反对、拖延和困惑。

争取民主变革运动的两个政党认为宪法议会事务(选择)委员会必须在举行选举前完成制宪工作,但津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线表示,无论有没有新的宪法,选举都可以进行,并将其在民主改革上的合作与取消那些针对津巴布韦的国际制裁联系起来。而对于国际制裁的取消,争取民主变革运动的两个政党都没有控制权。在2011年2月底,协调小组访问哈拉雷,促进了三个政党的领袖承诺实施他们在2010年8月签订的协议,解决的那些悬而未决的全面政治协议问题。这不包括对于在宪法公决后的选举顺序的承诺。然而,由于无法自行商定达成一个相关计划,政党领导者委托调解人来制定选举前的行动路线图。

全面政治协议的担保人和调解团队一直到最近才没有再对解决进展缓慢的协议进程采取直接回避的态度。不过,在2011年3月31日,南部非洲发展共同体的三驾马车(纳米比亚、莫桑比克和赞比亚)已经注意到全面政治协议的实施及相关事宜缺乏进展,并且暴力和恐吓程度有所上升,因此已拟定解决目前情况的必要措施。这是一项重大进展,这公开表明了强硬的态度,并且反映了地区组织内部,对于全面政治协议的签署方(尤其是津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线)的失望。争取民主变革运动—茨万吉拉伊对公报表示欢迎,因为这是对于它以及公民社会群体所表达的多重不满的直接回应。津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线和穆加贝已经对此予以反驳,表示不会容忍外部干涉,哪怕干涉来自邻国。未来几个月将决定南部非洲发展共同体是否能够通过具体行动履行其承诺,包括推动改革议程和可持续过渡的前景。这反过来也将表明举行可信选举的条件的存在。

恐怖和暴力日益恶化,这意味着安全部门改革(SSR)应该是最紧迫的挑战。此外,重要的机构需要得到加强,这包括议会委员会和人权、媒体以及选举委员会。除了这些措施外,全面政治协议还规定,应对民间社会提供持续支持,以使其参与各类机构的事务。然而,如果宪法草案不完成制定,即使全面政治协议中所包括的甚至是有限的安全部门改革也不可能得到有效实施。

调解小组认识到它需要在津巴布韦保持持续存在。它的路线图应该对已经完成和未完成的事项进行审视,并指出各党能够和不能达到的目标。如果进一步分享权力不可避免,那么对当前安排的失败做出务实的评估是必要的。担保人和调解团队在评估方面依赖于由全面和平协议设立的联合监督与执行委员会(JOMIC),该委员会由三个签字方各派出四名成员所组成。但由于缺乏足够的监督能力,没有执法杠杆以及无法解决政府内部的权力失衡,联合监测与执行委员会未能完成其使命。鉴于认识到该委员会表现不佳,南非发展共同体三架马车建议加强调解小组的监控和报告能力,从而可以与其更加密切地合作。定期审议机制规定的应与担保人协商下提供的年度进展回顾尚未完成,尽管政党领袖最近同意对此进行更正。而担保人必须保证进行全面审查。

该路线图应呼吁政治领导者集体确立清晰的优先事项,并应特别关注如何确保创造利于可信选举的条件。正如在最近的三架马车峰会所称道的那样,南部非洲发展共同体的“管理民主选举的原则和准则”提供了可接受的参考框架。为宪法草案举行公决会是测试选举条件是否成熟的一个重要机会。

全面政治协议仍然提供了一个连贯的框架,使可信选举的条件到位。然而,选举进展依旧受到阻碍,因为津巴布韦非洲民族联盟—爱国阵线还没有对民主改革表现出可信的承诺,而争取民主变革运动—茨万吉拉伊也不足以强大到迫使民主改革通过。全面政治协议担保人和南非如今已经表示他们准备采取一个更为实际的方法,虽然目前还不清楚这将如何体现。重要的是他们与津巴布韦政治领袖持续接触,督促他们认真履行承诺,并为达到南部非洲发展共同体公报所设定的具体步骤而制定清晰的基准和时间表。许多关键改革已经获得批准,加快执行这些关键的改革非常必要,因为只有适当的条件到位,才能举行可信的选举。  

建议

对依据全面政治协议建立的包容性政府的建议:

1.  全面推行在2011年3月31日关于政治、防务和安全合作的南部非洲发展共同体三驾马车首脑峰会的公报中提出的建议。

2.  将宪法议会事务(选择)委员会宪法定稿作为优先事项,包括发现和利用现有的来自全面政治协议担保人和更广泛的国际社会的资源和支持,以此保证津巴布韦人无畏地或不受迫害地支持或反对宪法草案。

对宪法议会事务(选择)委员会的建议:

3.  继续推进宪法改革和其他推进法制和克服政治暴力与免罚后果的立法措施,包括推行专业和负责的警务力量,取消军队参与内部治安,并且促进议会对所有安全和情报机构的有效监管。

对作为全面政治协议保证人的南部非洲发展共同体(SADC)和非洲联盟(AU)的建议:

4.  在两个组织内部的国家元首层级对2011年3月31日的南部非洲发展共同体三架马车公告予以赞同,该公告呼吁在选举前实行宪法改革以及制定可以促进举行可信选举的路线图。

5.  启动对在津巴布韦发生的暴力和与之相关事宜的全面评估,包括部署一个非盟考察团,根据民主、选举与治理的非洲宪章以及南部非洲发展共同体的“管理民主选举的原则与准则”,决定条件是否有利于自由和公正的选举。

6.  提出建议以协助实现这些条件,包括关于保证国家安全部队不受叛乱因素破坏的需要。

7.  通过技术和财政援助以及在可行的区域进行人员部署,来支持宪法议会事务(选择)委员会进程和全面政治协议改革措施;与各政党协调,审查现有的立法议程 ,确定还未被实现的全面政治协议的改革重点,特别关注为可信选举创造条件。

8.  确保调解小组的路线图建议对全面政治协议的内部监督和审查机制的修订,特别是:

a) 联合监督与执行委员会(JOMIC)应在处理政治暴力案件方面表现得更为积极,包括监管国家警察的调查,以及为全面政治协议签署方提供定期公开报告,而签署方也应有义务做出公开的书面回应;

b) 联合监督与执行委员会(JOMIC)应为定期审议机制的报告和全面和平协议第23条所提出的建议提供基础。

9.  申明公民社会组织的参与对于为宪法议会事务(选择)委员会和其他全面政治协议改革进程提供充分合法性是必要的,为此应为这些组织建立与南部非洲发展共同体协调者直接接触的渠道,使得他们能对对全面政治协议的实施提出关切。

对联合国开发计划署(UNDP)的建议:

10.  确保对支持宪法制定的资金使用的全面负责和透明,从而树立人们对整个进程的信心。

对南非政府的建议的建议:

11.  寻求通过南非-津巴布韦联合常设国防安全委员会对津巴布韦国防和安全状况及其对南非的相关影响进行评估。

对广泛的国际社会,包括联合国和欧盟的建议:

12.  通过积极的外交接触,协助全面政治协议担保人确保和促进整个进程和建立相关机构,支持民主发展和负责任的治理。

13.  支持和加强公民社会为提供对于暴力的一贯、系统和准确的报告和分析所做的努力,包括改善核实方法,识别优先关注事项,发展清晰和有效的沟通渠道,以及最终将调查结果呈现给当地、区域以及国际政策制定者、机构和媒体,并引起他们的关注。

哈拉雷/约翰内斯堡/内罗毕/布鲁塞尔, 2011年4月27日

 



 
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