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津巴布韦:选举形势

Africa Report N°202 6 May 2013

执行摘要

随着全球政治协议(Global Political Agreement, GPA)接近尾声,持续违反协议,改革缺失,机构公信力有限,以及拒绝联合国选举需求评估团的介入,这些情况都凸显出,尽管2013年3月津巴布韦通过了新的宪法,但仍然还不具备条件来举行和平可信的选举。总统罗伯特·穆加贝被迫放弃在6月举行投票,但是他的政党仍然急切地想要加快进程,几乎没有留出时间来实施重要的改革和新的宪法条款。对暴力的普遍恐惧以及实际发生的恐吓事件,都与口头的和平协议相悖。进行一次有相当自由度的投票,这点依然是可能的;但是,投票时间推迟或者投票极具争议性,甚至发生军事干预,这点也是有可能的。国际社会看来已经准备好要支持南部非洲发展共同体(南共体)。而南共体必须与GPA合作伙伴一起努力,为进行一次可信的投票确定“红线”并予以执行。

津巴布韦非洲民族联盟-爱国阵线(Zimbabwe African National Union-Patriotic Front,ZANU-PF)很有可能会抵制进一步的改革。南共体特别把重点放在有民主支持的机构上,但是津巴布韦选举委员会(Zimbabwe Electoral Commission,ZEC)却面临巨大的挑战。政府资金有限,限制了ZEC的能力建设、公关及保证选民投票完整性的能力。津巴布韦人权委员会(Zimbabwe Human Rights Commission,ZHRC)主席辞去了主席一职,理由是该委员会缺乏独立性和政府的支持。随后另一名与ZANU-PF关系紧密的委员出任ZHRC主席。GPA的联合监督和执行委员会(Joint Monitoring and Implementation Committee,JOMIC)在应对政治冲突中起到了重要的作用,但却缺乏足够的支持,在处理暴力和恐吓事件时也只是治标而未能治本。

某些支持ZANU-PF的安全官员可能会设法影响民调。他们中的一些人已经要求在政治上有更大的代表性;在2008年的暴力事件中他们扮演了关键角色,保证了穆加贝的胜利,他们中却没有任何人因这场暴力受到追究。津巴布韦共和国警察(Zimbabwe Republic Police,ZRP)表现出了一定的专业水准,但是其领导人公开支持ZANU-PF,频繁骚扰“争取民主变革”(Movement for Democratic Change,MDC)派系和公民社会。争取民主变革-茨万吉拉伊派(MDC-T)无力阻止这些干扰的发生。GPA并没有为警察(或者其它安全部门)进行可信的调查提供基础,警察部门则拒绝向内务的联席部长们和JOMIC进行报告,议会对此基本毫无办法。政党面临着内部挑战。在ZANU-PF内部,“强硬派”和“改革派”阵营正在为谁来接替89岁的穆加贝打得不可开交。MDC-T正在奋力应对以下问题:据称正不断下降的支持率,内讧,以及对其支持者的有限的动员能力。

国际社会积极评价津巴布韦取得的进展,对南共体的努力也表示了支持。就新宪法举行的全民公决让欧盟解除了对大多数个人和实体(穆加贝、穆加贝的夫人格雷斯、一小部分安全官员及津巴布韦矿业开发公司等除外)的限制措施。津巴布韦和英国随后举行了十年以来的首次双边会谈以及一个为津巴布韦提供经济支持的会议,会议名称为“津巴布韦的朋友”。美国取消对两家津巴布韦银行的制裁的行动也显示了西方在支持津巴布韦改革方面所作出的努力。

南共体的首要任务是通过“遏制”来保持稳定,其重要性甚至超过了改革。这个目标仍然是模糊的,但是南共体必须按照选举纲领来巩固其推动改革的立场。改革需要监督,但是JOMIC在这方面的能力有限,而ZANU-PF反对延长其专注选举的任务,这点也让南共体颇为受挫。南共体应当在哈拉雷设立办事处,作为JOMIC的补充,但又要允许JOMIC独立地与政府进行联络。

如果与选举相关的改革持续僵持下去的话,投票可能会改期举行。政治领导人意识到,在处于大规模暴力事件的风险高发期时,以及在各政党和南共体对于可信的选举应设置什么样的可被接受的门槛还存在争议时,举行投票会带来很大危险。分裂会威胁到ZANU-PF和MDC-T在选举中的表现,所以面临分裂状况的这两个党派可能会支持延期的决定。

选举延期的决定,如果再加之来自南共体的强大压力,会为改革的推进创造机会,实现这点的前提是制定严格的时间表,大幅提高监督,让政党了解失败的风险,以及机构的缺陷得到改善和安全机构干预的可能性得到逆转。否则,“赢家通吃”的态度意味着选举很可能会引发激烈的争议。经济机会减少,伴随而来的是政治权力的丧失,这使得ZANU-PF的一些成员产生了危机感,而另一些成员则担心会因侵犯人权遭到起诉。对MDC-T而言,选举失败意味着影响力的丧失。对ZANU-PF而言,就选举结果提出争议可能意味着使国家陷入停顿从而增加它的影响力。

举行一个具有决定性的选举要求所有党派以及他们的支持者接受选举的结果。有迹象表明,穆加贝和茨万吉拉伊已经同意,双方将接受选举结果,无论哪一方失败都会被胜利的另一方所接纳。然而,这样的交易并不会自动表现为他们各自的政党会接受选举的结果,接纳失败的一方。茨万吉拉伊已经同意成为GPA的领导层在选举准备方面的领头人,这可能会使他和他的政党更难以因为选举违规而提出抗议或者退出选举。MDC-T对全民公决的默许更是搅混了政局,因为全民公决的举行是出于GPA签署方的利益,而没有考虑其它政治团体或者是公民社会的关切。

军事夺权不太可能发生,尤其是因为普通士兵的政治忠诚度存在不确定性,以及可能会受到地区的谴责和国际社会的孤立。然而,对军队的偏见的指控以及对军队共谋参与侵犯人权的指控,使得人们担心军队可能会试图影响选举结果。如果党内和党际之间的关系持续恶化的话,军队也可能以维稳力量的形象出现。

2013年是决定性的一年。在分歧严重的情况下举行选举是不太可能带来稳定的。 越来越多的人认识到最好的办法是进一步实行分权,尽管分权只会在目标已设立并被广泛接受的前提下才会有用。人们注意到,目前发生在津巴布韦的暴力事件比2008年发生的要少,但是,在选举开始之前注意到这个事实,意义并不大--因为暴力产生的根源是对权力的争夺。我们清楚的是,选举很有可能会是紧张的,也会出现一些暴力,但我们不清楚的是会出现什么样的暴力,暴力的范围有多大以及会引发什么样的反应。

建议

为了确定选举路线图,并就此形成共识,建议

南共体:

1.  推动GPA各方进行进一步的讨论,以达成更多共识,明确宪法全民公决后要进行什么样的改革。

为了提高对选举政治进程的监管,建议

南共体:

2.  召开专门针对津巴布韦问题的国家首脑峰会,强调选举路线图要与南共体的“民主选举的原则和准则”相符,并且:

a) 在哈拉雷设立一个联络办公室,监测和评估选举的准备工作,以便在必要时迅速作出回应;

b) GPA各方要为议定的路线图确定“红线”和严格的基准,并针对不遵守“民主选举的原则和准则”的行为制定明确的处理措施;

c) 在选举中设立明确的监测和观察的岗位。

GPA主要参与者:

3.  亲自参与,加快和确保有关协议和GPA承诺的执行,解决重大分歧,尤其是:

a) GPA的执行情况尚未进行过年度审查,要根据GPA第23条有关定期审查机制的条文,对GPA的执行情况进行年度审查;

b) 确保派遣至JOMIC的南共体官员在宪法全民公决期间仍然在任,直至选举结束后才离任;

c) 解决分歧,同意部署额外的JOMIC省级监督员。

4.  指挥JOMIC展开独立调查,调查关于国家安全力量党派偏见和政治干预的指控。

5.  将JOMIC的任期延长至涵盖整个选举期(包括投票前和投票后),制定有关条款,让政党领导层为GPA以及选举路线图承担责任。

联合监督和执行委员会(Joint Monitoring and Implementation Committee):

6.  让2012年额外招募的队伍投入运作,以补充现有的与运作委员会(Operation Committee)一起合作的工作班子。

7.  加大与公民社会和以信仰为基础的组织之间的接触、合作和协作。

为了维护和巩固政治共存,建议

GPA主要参与者:

8.  通过频繁地联合举行记者招待会、呼吁非暴力、进行党际对话以及应对特别关切和事故,鼓励跨越党派界线的政治宽容和政治共存。

为了加强选举过程和机构,建议

GPA主要参与者:

9.  允许联合国需求评估团返回津巴布韦进行评估,帮助解决选举流程和选举制度中信心缺乏的问题。

10.  为ZHRC提供充分的资源并让其运转起来,这样它才能履行选举前、选举期间以及选举后的职责。

11.  任命ZEC工作人员,以便处理关于选举路线图草案中存在所谓的政治偏见的担忧。

为了解决安全服务和国家机构的政治化问题,建议

南共体:

12.  使用其安全机构和流程来推动本地区和津巴布韦的军队、警察和情报部门的高层官员之间的接触,说服安全部门不要干预政治进程。

13.  要求出台针对警方、军方和情报部门在选举期间的行为准则,该准则可由南共体元首批准。

GPA主要参与者:

14.  随着选举的临近,定期召开国家安全委员会(National Security Council)会议,以减少分歧,形成共识。

15.  确保公开发表党派言论的安全官员受到谴责或制裁。

为了在津巴布韦建立一个可持续发展的民主过渡,建议

南共体:

16.  确保津巴布韦不要仓促行事,应在明确要进行必要的改革,就此达成共识并进行落实之后,再举行选举。

约翰内斯堡⁄布鲁塞尔,2013年5月6日

 
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