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马里:国家安全、多边对话及富有意义的改革

Africa Report N°201 11 Apr 2013

执行摘要

对马里北部的人民来说,2013年1月11日法国发动军事干预将他们“解放”出来的感觉是实实在在的。这次突然发动但准备充分的军事干预在马里和西非等广大地区获得了广泛支持,一举击退了让马里军队一直束手无策的圣战组织的进攻。法国也借机尝试并摧毁了伊斯兰马格里布基地组织(AQIM)的部队。尽管马里局势比数月前有所好转,但在北部仍有零星战斗的爆发,国家安全、稳定以及各类群体的共存仍然存在巨大威胁。派驻巴马科的区域组织和联合国机构正准备部署一项维稳任务,它们必须尽快就解决危机达成战略共识,以保障地区安全,保护平民,促进马里各族群社区之间的包容性对话,在国家北部重建国家权力机构,并监督马里举行和平、可信的选举活动。

2012年初,阿扎瓦德民族解放运动组织(MNLA)将马里政府军赶出北部地区,并在这片广袤国土上要求独立,马里随即陷入全面动荡。伊斯兰马格里布基地组织起源于阿尔及利亚内战,并在过去十年间在马里北部地区逐步壮大自己的势力。通过建立地方联盟,该组织极大削弱了马里政府以及阿扎瓦德民族解放运动组织在该地区的影响力,建立了自己的圣战武装组织——伊斯兰卫士(Ansar Dine)及西非统一和圣战运动(MUJAO)——并在2012年6月控制了北部地区。所有这些,再加上2012年3月21日的巴马科政变,使得马里陷入困境。西非国家经济共同体(ECOWAS)辛苦筹备的一项部署非洲部队的计划最终在2012年12月20日联合国安理会第2085号决议中勉强通过。

2013年1月圣战组织对马里中心发动的突然攻击被证明是自食恶果。圣战组织没有预料到法国会应临时总统特拉奥雷的要求作出强烈的军事反击。法国部队夺取了三个最重要的北部城镇:加奥、廷巴克图和基达尔,而马里军队除了陪伴法军外没有付出任何努力。法国和乍得军队在没有马里军队的陪伴下进入了马里北端的基达尔地区,主要目的不是为马里夺回该地区,而是直捣伊斯兰马格里布基地组织的老巢,销毁他们的库存武器、弹药、燃料和食品补给,并且在反恐战争的大背景下“善始善终地完成任务”。目前尚未明了是否或何时才能对外宣布:圣战组织的实力被极大削弱,马里平民和非洲领导的马里国际支援使命团(AFISMA)不会再受到恐怖分子的报复袭击。

正如在法国实施干预前一样,现在彻底解决危机的办法仍旧只能是政治干预结合军事措施。马里北部地区仍然动荡不安,基达尔地区也仍然脱离政府的掌控,阿扎瓦德民族解放运动组织声称控制了该地区。马里军队内部分裂严重,无法阻止其士兵对平民犯下种种暴行,特别是平民中的图阿雷格人和阿拉伯人被不分青红皂白地指责为与敌军勾结而深受其害。北部地区的军事行动巩固了临时总统的权力,但前军政府仍具有一定影响力,而平民参政者又似乎没有能力动员民众将国家命运掌握在自己手中。马里政府已经宣布将于7月举行总统大选,然而目前马里在技术、政治、安全和心理等各方面都尚未满足一个真正的投票选举所必备的条件。

即使法国军队继续留在马里,非洲领导的马里国际支援使命团被任命为联合国稳定特派团(目前看来可能性极大),临时政府、参政者和民间社会仍旧面临巨大的政治挑战。在巴马科展开政治对话,对安全部队士兵所犯暴行采取零容忍政策,在各族群社区间进行和谈,以及重新部署北部地区的政府力量,这些举措都是至关重要的。尽管选举必须尽快举行,但也不能不计任何代价。和解工作也应该立即展开。同时应该向北部地区提供基本的社会和经济服务,以此协助成千上万的流民和难民陆续返回家园。激进的舆论导向会构成重大风险,特别是在竞选期间,马里领导者和政府机构应采取坚决行动,防止人们将所有图阿雷格人和阿拉伯人与叛乱分子、恐怖分子和贩毒分子混为一谈。

打击恐怖主义活动本身会分散人们关注北部地区的现实问题。这场危机更主要的根源不是来自于恐怖主义的威胁,而是腐败和渎职、图阿雷格人问题,甚至是南北方的分歧。国际社会必须坚持要求马里领导者承担解决这些问题的责任。马里要重获国家统一和持久稳定,最为合理和现实的解决方法是在所有族群代表之间达成妥协,保证即使最受孤立的群体也能有参与感,并兼顾武器流通和武装团体活动活跃的广阔边境地区的脆弱性。

对区域组织和联合国来说,最重要和最紧迫的挑战是将其立场与马里政治进程协调一致。首先,他们必须说服阿扎瓦德民族解放运动组织——符合其自身最佳利益的选择是放弃武装斗争,商讨如何派代表和支持者参加解决北部核心问题的和谈。其次,他们应该说服马里政府放松参加会谈的先决条件——比如,要求阿扎瓦德民族解放运动组织立即解除武装——因为这将堵死双方和谈的渠道,甚至会影响与阿扎瓦德民族解放运动组织成员的零星接触。西非国家经济共同体、非洲联盟(AU)、联合国安理会、毛里塔尼亚、阿尔及利亚、尼日尔、布基纳法索和法国都必须向巴马科的马里政府和北部武装组织领导人传递统一的消息。然而即便这样也不能解决一切问题。如果不建设新的覆盖所有北非和西非国家的地区安全机制,那么在马里取得的任何战胜恐怖主义、极端主义和贩毒交易的胜利都只能是暂时的。

建议

为了启动促进和解与和平的政治进程

马里政府应该:

1.  发出坚决而明确的信号,表明愿意推动民族和解与国家和平政策的制定,并彻底摒弃那些直接导致目前危机的政治和行政做法:

a) 敦促在国家、区域和地方各级开展包容性对话,而且避免对这些活动独断专行;

b) 尽快恢复对北部地区的控制,除了重建警察和宪兵部队外,优先考虑恢复公共服务和复苏经济;

c) 拟定专门针对北部地区的应急计划,力图在过去的做法上有所突破,特别是在保证资金使用的透明度和考虑民众意见等方面。应该考虑到,在经过几个月完全无政府状态之后,民众与国家的关系已经发生了改变;

d) 支持对话与和解委员会(CDR)的工作,以便尽快制定在大选之前促进族群社区间和解的工作计划。

2.  明确表示,只要任何组织的代表或支持者承诺放弃武装斗争,尤其是阿扎瓦德民族解放运动组织,则都可被纳入和平谈判之列,实现这一目标的途径包括对外部各方的调解工作持开放态度,邀请北部各族群社区派代表全程参与和谈。

3.  确保在2013年年底前,在相互信任的氛围中完成包括立法选举在内的全部大选进程,同时通过以下途径确保马里的所有族群都可以参加选举:

a) 确保安全性,让所有选民,以及国内流离失所者和难民可以投票;

b) 寻求能够允许基达尔地区公民参与的政治解决方案;

c) 要求候选人在总统选举中作出庄严承诺:接受大选结果,只能通过法律手段参选,竞选活动必须符合民族和解的目标,当选后需制定寻求和解的政策,并尽快组织立法选举。无论在任何情况下,所有选举过程都应在2013年年底之前完成。

马里的政治势力和民间社会组织应该:

4.  参与组织地方、区域和国家层面的包容性和谈,消除不信任感和秋后算账的企图,在民族和解与和平进程中发挥积极作用。

5.  充分参与选举过程,这至少为产生真正的统治变革提供了某种可能性,基于这种考虑,应充分利用媒体公开宣传有关候选人、政党、竞选方案及其资金来源的信息。

6.  对于那些在2012年加入某些伊斯兰武装团体的民众,支持当局避免采用特殊安全镇压手段;充分认识到由于在经济、社会和文化上受到排斥才导致伊斯兰信徒过于激进化;发起公开辩论,讨论宗教的社会作用和从目前危机中吸取的教训。

联合国安全理事会应该:

7.  授权联合国特派团全力支持马里的促进和谈与准备选举双管齐下的政治进程,做到以下几点:

a) 要求未来的联合国秘书长特别代表前往马里进行斡旋,以促成马里的政治各方和过渡当局之间就和平竞选进行对话;

b) 通过联合国援助行动和在大选前向马里所有地区派遣专家,明确要求特派团全力支持选举进程;

c) 授权特使团做好准备向对话与和解委员会提供技术支持。

8.  赋予特派团相当分量的处理“民政事务”的职权份额,使之能协助马里政府重建北方地区的行政管理。政府应该特别重视司法机构和监狱服务的重新恢复,并立即对加强司法机构能力的要求作出评估。

卷入马里政治局势的区域和国际各方,特别是非洲联盟特使、西非国家经济共同体调解员、毛里塔尼亚、阿尔及利亚,尼日尔和法国当局,应该:

9.  采取明确的联合立场,敦促阿扎瓦德民族解放运动组织放弃武装斗争后将其纳入马里内部和谈。

为确保马里全境和马里人民的安全

马里政府及其国防与安全部队应该:

10.  确保平民安全,尤其是那些因涉嫌与武装团体有联系而可能受到迫害的族群社区的安全,应该做到:

a) 作出坚定的公开声明,将保护马里各族群民众列为核心任务;

b) 加强宪兵和警察部队在已解放领土上的实力;

c) 坚决抵制所有暴力行径,其中也包括由马里军队犯下的暴行。

11. 与欧盟马里军事训练行动部队(EUTM-马里)全面合作,彻底改革包括警察部队在内的国家安全部门。

法国当局应该:

12.  在逐步撤军之后仍旧保持在马里境内的快速作战反应能力,并澄清这些快速反应部队与和未来的联合国稳定特派团之间的关系。

13.  在联合国派遣特派团之前,协助马里当局及马里国际支援使命团保护民众的安全。

马里国际支援使命团、提供军队支援的国家和承诺资金支援的各捐赠方应该:

14.  尽快向马里国际支援使命团提供资金援助、后勤保障和情报支持,以使其在各项数据和能力上达到目标要求,而不是一味等待联合国特使团的到来。马里国际支援使命团应根据与马里军队共同制定的作战概念来部署其所有职能。

联合国安理会应该:

15.  授予马里的联合国稳定特派团以特殊使命和规格,以适应马里的特殊条件,避免只作出常规反应。具体做法如下:

a) “肩负双重使命的部队”一方面由联合国授权完成政治和安全局势的稳定,另一方面又发动进攻性的军事行动,必须严格区分这两种行为,特别是对后者,一定要澄清法律依据并且明确其发生的地理范围;

b) 为特派团提供收集和分析信息的具体途径,并允许其受惠于来自第三国,特别是法国和美国的援助;

c) 特派团设立强大的民事部门专门负责监察人权状况,尤其是马里军队和外国部队如何对待当地人民;

d) 赋予特派团为改革国防和安全部队而协助调动各种资源分配的使命。

非盟委员会、萨赫勒各国、西非和北非地区、联合国驻萨赫勒特使以及欧盟驻萨赫勒特使应该:

16.  为了维护地区的安全利益而启动开诚布公的谈判,具体做法如下:

a) 在控制人口、武器和非法产品的跨国流动的基础上建立新的区域安全机制;或重组现有的机制;

b) 通过实施跨国发展项目,刺激萨赫勒-撒哈拉地区的经济发展。

达喀尔/布鲁塞尔,2013年4月11日
 
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