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Homepage > Regions / Countries > Africa > West Africa > Nigeria > Curbing Violence in Nigeria (I): The Jos Crisis

制止尼日利亚的暴力(一):乔斯危机

Africa Report N°196 17 Dec 2012

执行摘要

自2001年以来,地处尼日利亚中间地带的高原州首府乔斯市爆发了暴力冲突。从表面上看,冲突的焦点是原住民比罗姆人/阿纳古塔人/阿非兹人(Berom/Anaguta/Afizere,BAA)与豪萨-富拉尼(Hausa-Fulani)定居者之间关于土地、权力和资源的“权利”之争。原住民与定居者之间的冲突在尼日利亚不是一个新问题,但是该国目前正在发生广泛的种族冲突,这对中间地带有着重要的影响。尼日利亚原本想要通过修宪,让基础广泛的公民身份优先于独有的原住民身份,并保证公民权利由居住地而非原住民身份决定。但是修宪的努力失败了,结果导致了乔斯危机。原住民与定居者之间的冲突继续破坏着安全形势,修改宪法是化解冲突的重要一步。修宪的同时必须立即采取措施,查明并起诉在乔斯或者其它地方的施暴者。要想结束族群冲突,本地、州和联邦的精英分子也必须始终如一地采取措施,旨在减少民族归属感和获取资源、权力和安全这二者之间的危险联结。

原住民原则意味着一些群体控制了其所在州的权力和资源或者是当地政府所在区(local government areas,LGAs)的权力和资源,而其他人——因各种原因迁徙至此的外地人——则被排除在外。这不但引发了民众的不满,还带来了激烈的政治竞争,而这些竞争又往往会导致暴力事件的发生。原住民原则在1960年国家独立时获得了宪法效力,以保护少数族裔不被人口更多的豪萨-富拉尼族、伊博族(Igbo)和约鲁巴族(Yoruba)所支配,并保存他们的文化和政治身份以及传统的治理制度。宗教是一个相关的但却是次要的因素,会加深潜在的紧张局势,多年来也具有愈加重要的意义,尤其是自1999年5月恢复民主以来更是如此。以民族动员和暴力为特征的激烈而不受管制的政治竞争,再加上不善的治理、政府对经济控制的放宽以及猖獗的腐败,已经严重加剧了种族之间、宗教之间和地区之间的分裂。国家公民的观念似乎已经被种族和血统所取代。

高原州的定居者和原住民之间的冲突从未间断过,反映出BAA(其中包括一小部分穆斯林)仍然对豪萨-富拉尼族心怀不满,认为他们被豪萨-富拉尼族当成了二等公民来对待,这种不满情绪由来已久。以穆斯林主的远北地区曾企图征服以基督徒为主的中间地带,遭到了后者的顽强抵抗,这段历史让中间地带极富盛名,中间地带的人们对没有正常公民权的体会比其它任何地区都要深刻。BAA的政治企图是拧转所谓的历史压迫者对他们的歧视,而夺回他们作为高原州原住民的权利是贯穿此政治企图的主基调。相反,豪萨-富拉尼族声称他们才是乔斯真正的原住民,而不是BAA;在最大的LGA区乔斯北部,他们虽然是人口最多的族群,但却无法获得权力和资源,对此他们也心存不满。

由于定居者几乎全是穆斯林,而原住民则主要是基督徒,关于土地所有权、经济资源和政治控制权的斗争往往不仅限于种族方面,还体现在宗教方面。在所有的定居者中,只有豪萨-富拉尼族要求得到对乔斯的所有权,这使得冲突加剧。随着暴力的一再发生,空间上的两极分化和隔离加剧了社会和政治分歧;人们更加意识到地方的团结和忠诚,也更加愿意表达这种情绪。

自2010年年底以来,针对教堂和安全目标发生了恐怖袭击和自杀式炸弹袭击,乔斯的安全局势进一步恶化。这些袭击的犯罪嫌疑人是伊斯兰组织博科圣地的激进分子,该组织曾在北部掀起了一场前所未有的恐怖袭击浪潮。在2010年年底以来的袭击中,已有数千人被杀害,成千上万的民众在国内流离失所,数十亿美元的财产被毁坏。

到目前为止,地方和国家当局的大多数应对措施已被证明是无效的。这些应对措施分为三种。第一,任命一些司法调查委员会调查“危机的根源”并提出“持久的解决方案”的建议。但是当局却迟迟未能发布相关的调查报告,也没有及时根据委员会的建议行事。口气强硬的公开演讲并没有被转化为切实的针对煽动者和肇事者的政治行动:委员会提出的嫌疑人没有一个被起诉,有罪不罚的现象则继续成为暴力活动的温床。

第二种应对措施是出动警察和采取军事行动,这并没有取得什么成功。安全部队不仅无法在其内部之间共享情报,而且还涉嫌偏袒冲突的某一方,一些士兵还被指控贩卖枪支来获利。第三种措施是彩虹行动(Operation Rainbow,OR),这是自2010年6月以来联邦政府和高原州政府联合发起的一项行动,并得到了联合国发展计划署(UNDP)的支持。它被认为是一项全面应对危机的措施。彩虹行动仍然处于起步阶段,它看起来似乎会发挥作用,但前提条件是该行动至少能赢得冲突双方的信心。当局应当在基层对该行动进行宣传,以此来获得人民的认可。

高原州的危机既需要国家也需要地方采取措施来解决。宪法条款中关于获得公民权利的内容在“原住民”(宪法并未对该词给出一个令人满意的定义)和“居留”这两个词上含糊不清,这对澄清当前局势几乎没有起到什么作用。目前尼日利亚关于其公民权(或者国民)问题的构想和执行存在不足和缺陷。解决这个问题的出路在于国民议会,首先要就这个问题举行全国性的公众听证会,然后通过召集一次全民公决或者是通过议会本身,用更具包容性的居留条款取代现有的原住民原则,以解决定居者和原住民之间的歧视和不平等问题,同时,有意识地立即采取步骤来缓和少数民族的担忧。

在州一级的层面,现任高原州政府应改变其执政方式。如果只是使用权力为原住民群体服务的话,这届州政府不可能再继续执政下去。高原州政府应当效法索科托州政府,在国家宪法改革出台之前就废除教育和就业领域中存在于原住民和定居者之间的歧视性政策。否则,政治分歧将变得更为严重,不幸的民众将遭受更多痛苦,州的发展——以及不可避免地,国家的发展——将会受到损害。

建议

尼日利亚联邦政府:

在短期内:

1.  发布先前的调查委员会以及总统咨询委员会所作的关于乔斯危机的报告——包括各种白皮书,并落实这些委员会的建议,提倡政治包容、公平、公正和正义的原则。委员会的建议包括:

a) 成立一个真相与和解委员会;

b) 在存在高度争议的乔斯北部LGA区之外建立新的LGA地区和分区;

c) 在不同民族群体之间实行分区和轮流执政;

d) 为游牧的富拉尼牧民建立放牧储备。

2.  结束有罪不罚的现象,将策划和从事在高原州境内的暴力和杀戮活动的肇事者——无论来自州内还是州外,通通绳之以法;

3.  确保驻扎在乔斯的联邦军事“特别任务部队(Special Task Force,STF)”与高原州政府密切合作,保护各个民族和各个文化群体,加强安全。

4.  同高原州政府一起,确保彩虹行动全面进行运作,有能力在最短的时间内接管STF的工作,同时在任何时候都保证彩虹行动的客观性和中立性,以获得所有参与方的认可。

5.  与高原州政府合作,通过实现社区、公民社会、传统领袖以及非正式的和平缔造者(例如长者、青年和女性群体)的有效参与,评估他们的实际需要和要求,以真正自下而上的方式实现和平进程和信心建设进程;在州一级建立一个法律框架和执行委员会,以满足上述和平缔造者的需要和要求。

在中期内:

6.  与国民议会一道努力,从宪法上解决定居者的问题,以居住地为基础给予所有的尼日利亚人以普通公民身份,以此取代1999年宪法中关于原住民的有争议的规定;迅速重提并通过2004年由一组参议员提出的居住权法案。

7.  组织和资助一个全国性的公民教育项目,向尼日利亚人反复灌输共同的公民概念的重要性,这个概念以尊重民族和宗教的多样性、尊重民族的团结和凝聚力为基础。

8.  加强与区域和国际合作伙伴之间的情报共享,评估来自外部的恐怖主义威胁(尤其是来自基地组织和伊斯兰马格里布基地组织的威胁),以便提高国家作出适当反应的能力,通过:

a) 参加美国倡议的反恐行动,如跨撒哈拉地区反恐伙伴关系计划(Trans-Sahara Counter-Terrorism Partnership,TSCTP)和反恐援助计划(Anti-Terrorism Assistance Programme);

b) 借鉴诸如印度尼西亚和菲律宾等国家的经验,这些国家面临着类似的族群冲突,已经着手实施反对激进和暴力的政策。

高原州政府:

在短期内:

9.  落实菲贝雷西马(Fiberesima)、图比(Tobi)和阿吉博拉(Ajibola)调查委员会所发表的报告中以及白皮书中能够促进和平和安全的建议,包括:

a) 起诉阴谋、谋杀、纵火和扰乱公共秩序的煽动者和肇事者;

b) 检查对枪支的非法持有;

c) 停止在乔斯和其他城镇的住宅区滥建礼拜场所。

10.  与州内所有的定居者接触,尤其是豪萨-富拉尼族,以恢复信任和信心。

11.  在乔斯市内和周边地区的战略区域建立安全据点,以防止平民内乱——这个战略在卡杜纳州被证明是有效的。

在中期内:

12.  效仿索科托州,采取措施解决教育和就业机会领域存在于原住民和定居者之间的歧视问题。

13.  在各群体之间进行有意义的和可持续的对话来帮助化解危机;重振没落的高原州宗教间和平与和谐委员会(Inter-Religious Council for Peace and Harmony,IRCPH),并在地方和社区建立类似机构,以使该委员会的特别顾问在以下方面的专长和经验受到重视:宗教事务(基督教和穆斯林)、安全、社群关系、对青年和女性的动员,农村转型,项目检测,伦理取向的重新定位以及建设和平。

14.  确保未来地方政府的选举是可信、自由和公正的,并保证及时公布选举获胜者,保证他们的就任和权力行使不受任何阻碍。

15.  修改乔斯北部LGA区的结构,使地方委员会更能代表所有群体的期望,营造一种集体感和归属感。

联合国和双边捐助者:

16.  施加压力,追究暴力的肇事者和煽动者,打击有罪不罚的现象。

17.  鼓励尼日利亚政府和国民议会,通过全民公决或在举行公众听证会后通过国民议会本身,修订1999年宪法中的有关章节,为长久以来的定居者和原住民问题提供一个国家层面的、符合宪法的解决方案。

18.  向尼日利亚政府和高原州政府提供进一步的能力建设和技术援助,补充目前联合国开发计划署在这些地区的贡献,并支持彩虹行动。

19.  向尼日利亚政府和安全机构提供必要的专业知识和技能,支持它们在加强情报的收集和分享方面所作出的努力,提高遏制族群冲突和打击恐怖主义和极端主义的效率。

20.  与尼日利亚政府、高原州政府和州内的民族宗教群体合作,减轻青年群体被社会边缘化、经济权利被剥夺、处于闲散状态和在政治上被排除在外的状况,这个目标可以通过教育和建立一个由来自各个群体的先进的、受过教育的人员组成的工作组来实现,该工作组能为公共政策注入新的想法。 

达喀尔⁄布鲁塞尔,2012年12月17日

 
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