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旧仇新恨:演变中的中日紧张关系

Asia Report N°258 24 Jul 2014

执行摘要

中日之间的敌意正逐渐强化,成为似乎越来越难以用外交手段化解的对抗。双方在钓鱼岛(日本称尖阁列岛)问题上的立场相去甚远,政治上可行的缩小隔阂的方法仍遥不可及,而新的摩擦业已产生。中国于2013年11月宣布在东海划定防空识别区。由于该防空识别区与日方的防空识别区有所重合并覆盖有争议的岛屿,此举加深了日本的不安,认为中国不仅有领土野心而且企图改变地区秩序。而日本首相安倍晋三在2013年12月颇具挑衅地参拜了靖国神社,挑起了两国对日本是否已对二战侵略行为完全悔过的激烈争吵——这段历史在东北亚是仍未愈合的伤口。在双方怀疑深化、东海及其空域军事化的背景下,误判的机率也随之上升。双方的领导层都需要确立一个基调,即优先以外交手段平复这片凶险水域;而11月将举行的亚太经合组织(APEC)高峰会将会提供这样一个机遇。

在日本政策圈内,越来越多人相信习近平主席领导的新一届中国政府格外强硬,而且中国正努力恢复其“中央王国”的地区霸主地位。中国则认为安倍政府是“麻烦制造者”,想要在地区内制造紧张气氛以重新武装日本。鲁莽的行为和尖锐的言辞似乎正逐渐取代外交手段。中日都日渐认定对方为主要的国防威胁之一,并相应地增强自己的军事实力及调整防御姿态。

尽管中国短期内不太可能尝试从日本手中完全取得岛屿的控制权,却认为地区内力量对比将持续朝对自身有利的方向发展,并推断以实力为后盾的策略会迫使日本逐步接受对现状渐进性的改变,因而据此行动。东京似乎也认为中国具有远期的实力优势,因而寻求加强其与美国的同盟关系,并通过以规则为基础反对单方面改变现状行为的平台来联合地区内其他国家。

可以推测的是,两国政府都不愿引起武装冲突,但双方意外碰撞的风险正日益增加。意外可能发生在以下三个区域:钓鱼岛/尖阁列岛附近水域,西太平洋公海,以及东海空域;并可能涉及海警船只,渔船,海军舰队和军用飞机。尽管自2013年末季度开始,钓鱼岛海域的巡航行为已逐渐规律化,而船只的冒险行为也有所减少,另外两个区域内军舰与军机之间的遭遇却更加频繁和危险。

为了提升自己的深海实力,中国人民解放军加强了在离岸海域的演习强度,这导致与日本自卫队的接触增多。二者对于行动权和限制的理解截然不同。日本坚持在国际水域搜集情报的权利。而中国则不惜采取危险性行为以驱离接近自己舰队的外国船只及军用飞机。因此,双方的遭遇险象环生。自从中国宣布划定一个与日方有所重合的防空识别区,中日战机接近的次数猛增,双方均指责对方行为具挑衅性。

相较之下,东京在寻求危机管理及缓和机制方面更为积极主动,但也担心如若处理不当会被视作在领土诉求上的让步,或对中国防空识别区的认可。北京则声称当前的政治环境不适宜就此进行磋商。所以,即便对意外碰撞的风险意识在双方的政策圈内都在上升,而且两国都签署了多边《海上意外相遇规则》(CUES),但是非官方讨论及这一无法律约束性的规则目前都还未能减少危险的遭遇。

2014年11月在北京举行的亚太经合组织峰会也许可以为习近平主席和安倍晋三首相提供一个会晤的机会,他们可以借此为有关建立及实施管理紧张关系的协商奠定基调。双方都需要致力于以格外的小心谨慎来处理目前脆弱的关系,并在低燃点问题——包括钓鱼岛/尖阁列岛争端及历史问题——上保持克制。双边关系亟需一段足够长的冷静期,从而给谨慎的外交策略创造空间。

建议

为了防止意外碰撞及由此引发的局势升级

对中国及日本政府的建议:

1.  回避在钓鱼岛/尖阁列岛附近进行将局势升级的行动;尤其是:

a) 双方分别向中国及日本的海岸警卫队发出防止碰撞和冲突的明确指示;

b) 中国应避免驱赶日本渔船或派遣飞行器(包括无人机)进入钓鱼岛及其附近空域。

2.  中国应命令解放军海军及空军在西太平洋公海及东海上方空域的巡航、演习及监视行动中克制冒险行为,并规避碰撞;而在双方未就明确的双边意外相遇规则达成共识之际,日本应命令其海上及航空自卫队格外注意避免与解放军碰撞、冲突。

3.  日本应继续呼吁恢复有关海洋事务的跨部门高层双边会谈,而中国应解除为此设立的政治条件。

4.  优先施行《海上意外相遇规则》;利用现有的双边及多边的“二轨”和“1.5轨”论坛来厘清其应用和具体操作方案;在两国国防部门间建立定期的工作级别的讨论(最好是闭门会议),以审查《规则》的施行情况,以便在无媒体聚焦的条件下通过双边会晤来解决违规行为。

5.  重新开始落实双方此前已同意建立却因岛屿争端未能得以实施的国防沟通机制。中国应解除为此设置的政治条件。

6.  在双方海上警卫队之间,及日本国家安全保障会议和中国国家安全委员会之间建立热线对话渠道;确保以上渠道保持随时畅通,并赋予相关负责人/单位在突发事件发生后的第一时间联系决策者及前线人员的权力;当意外或危险遭遇发生时优先利用这些渠道来化解危机,而非诉之于公开指责。

对第三方政府及非政府组织(例如与中日政府都有联系的研究机构和智库)的建议:

7.  举办并邀请中日双方参与有关危机管理及缓和方案的论坛及座谈会,具体包括:

a) 组织有关避免海上事故的最佳实践的研讨会;鼓励双方海上警卫队及军方参与,尤其是负责前线行动的指挥员;

b) 利用多边会谈(例如西太平洋海军论坛)来推进及审查《海上意外相遇规则》的施行情况。

8.  举办有中日参与的实施《海上意外相遇规则》的多国海军演习。

为了创造有利于中日领导在亚太经合组织峰会期间进行会晤的外围环境

对中国和日本政府的建议:

9.  打开直达双方最高领导层的高层政治渠道。

10.  采取使政治对抗降温的措施,包括:

a) 中国应在国内及国际社会上缓和反日言辞,为外交及非官方接触创造空间;停止将二战历史问题与岛屿争端联系在一起;

b) 日本保证安倍不会再次以首相的身份参拜靖国神社;安倍及其他高层官员在二战历史问题上避免作出有违《村山谈话》或其他有修正主义倾向的言论。

北京/东京/布鲁塞尔,2014年7月24日

 
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