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Homepage > Regions / Countries > Asia > North East Asia > China > Stirring up the South China Sea (III): A Fleeting Opportunity for Calm

南海翻波 (三):稍纵即逝的降温契机

Asia Report N°267 7 May 2015

执行摘要

南中国海是东亚地缘政治的风暴中心。这片海域既拥有重要的油气和渔业资源,又是利害攸关的贸易走廊,文莱、中国、马来西亚、菲律宾和越南这五国加上台湾,都对南海提出了相互冲突的领土和海事申索。近年来,冲突对峙在这里时有发生,周而复始。当前,南海冲突愈演愈烈,而紧张期之间的间歇则越来越短。由于东亚地区的影响力和实力与日俱增,如何处理申索矛盾将为未来数年区域内各国关系定下基调。东亚是全球最成功的经济合作典范之一,但对紧张局势的把控稍有不慎,就有可能严重损害这一巨大成就。尽管中国对所控制的一些岛礁的扩建备受争议,但目前南海争端的总体热度相对较低,为打破冲突的循环复发提供了契机,然而,这一机会可能只是昙花一现,东亚地区各国,在国际社会的支持下,需要在机会消失之前及时加以把握。

南海之争由来已久,即使没有上百年,也绝对能够追溯到几十年前。最近一轮冲突对峙始于2014年5月,中国当时向一片中越都申索的海域派出了一座石油勘探钻井。这一举动招来越南的强烈抗议以及广泛的外交谴责,两个月后中国撤走了钻井平台。出乎意料的强烈反应和随之而来的外交余波,促使北京政策圈对此进行了深刻反思,并转而收藏了一些锋芒。然而,尽管更换了战术,中国政府仍致力于加强对其“九段线”(中国地图上将南海大部分区域都划定在内但定义模糊的虚线)圈内的岛屿和海域的申索。中国正在其所控制的许多岛礁上进行大规模填海建设,这正是其意图的体现。

虽然目前的情形并未给局势的长久安定带来多大希望,但中国希望避免其地区外交关系的再一次急剧恶化,并尤其向东盟(东南亚国家联盟)表示出了更为合作的态度,这为地区相关国家提供了契机。东盟十国正在努力推动正式的南海行为准则的生成,以预防偶发冲突,缓和冲突影响,并避免意外争端升级成为冲突对峙。

北京的战术调整可能再次体现了其惯用做法,即在通过强硬行为扩大控制权后,转而修复外交关系并巩固刚获取的利益,并不断交替使用这两种手法。近几年,冲突间歇期越来越短,紧张局势加剧的情况越来越频繁,因此整体循环周期越来越短,这部分归结于中国推进申索的欲望和能力都与日俱增。

北京双管齐下的政策目标是既要维持周边稳定,又要维护自己所主张的海洋权利,两者本质上在南海的大环境下是互不协调的。这意味着中国在认为局势可控的情况下会继续寻求机会,推进其主权申索。虽然钻井平台的余波促使中国对形势重新加以衡量,尤其是这一举动导致南海的其他主要申索国加强了与美国的关系,但中国的外交政策分析家们的主流意见仍旧认为,中国只是需要更为耐心和巧妙地推进自己的申索,而非重新考虑申索范围。

习近平主席的外交风格是亲和语言和强硬行动的结合,这令中国内外的观察家们认为他比前任更民族主义,在维护海洋申索上更为坚定,也更愿意承担风险。由于在中国走强硬路线的政治风险远小于温和路线,因此外交政策的制定和实施偏向强势。

因此,地区一些主要国家对中国“和平发展”承诺的信心一落千丈。菲律宾政府感觉“遭中国欺负”,因此加强了与协约盟国美国的关系。2012年年中菲律宾企图逮捕一群中国渔民,结果却让中国借机控制了之前双方都提出主权申索但均未取得控制权的黄岩岛,这导致菲律宾政治圈中支持与北京进行双边接触的人士失去影响力。2013年1月,菲律宾政府针对中菲海洋争端提起国际仲裁。中国政府大为震怒,拒绝参与,双边关系随后跌至冰点。

虽然钻井平台事件后,中国做出了修复中越关系的举动,让越方部分重树对双边外交的希望,但该事件让越南政府感到其强大邻国不可预测,其意图不可确定。而这一印象并不会因为中国短期内的外交示好而动摇。为了应对不确定性,越南向美国靠拢,敦促东盟在处理南海问题上发挥更为积极主动的作用,并将把中越南海之争诉诸法庭作为预案而进行准备。

作为东盟最大的成员国和实际的领导者,印度尼西亚警惕地审视着中国的战略意图。虽然印尼否认自身是南海申索国,但却对九段线提出了抗议,因为九段线将中国的申索扩展至印尼的纳土纳群岛附近。据报道,自2009年以来,印尼政府试图对被指非法捕鱼的中国渔船进行执法时,多次遭遇中国的激烈反映。2012年东盟因南海问题而内部分裂,由于印尼对建立东盟准则和凝聚力投入最多,因此对此事件极为焦虑,而雅加达的外交政策精英们也开始怀疑中国试图削弱东盟。

南海局势长期在紧张升级与相对平静间周而复始,近期中国政府对于其战术的修订提供了一个打破这一无望循环的契机。建设21世纪海上丝绸之路是习近平的外交重头戏之一,北京为此积极寻求地区合作,同时中国还口头对东盟在维护南海和平稳定上的主导作用表示支持(虽然其主要动因是抵挡美国在地区内影响力的扩大,并牵制菲律宾),因此可能为多边外交提供更大空间。印尼仍然有决心引领南海行为准则的制定,其目的是保证各申索国遵守基于共识的行为规范。越南和菲律宾也仍然对这一由东盟主导的议程保持希望。作为2015年东盟主席国,马来西亚是南海申索国但与中国保持着睦邻友好关系,而且在成员国中外交能力相对较强,因此可望发挥领导作用。该地区因此面临着在多事之海上争取持久平静期的可靠机会。

建议

为《南海行为准则》的制定取得有意义的进展

建议中国政府和东盟:

1.  实施外交部热线运作细则,确保:

a) 热线随时畅通;

b) 负责热线的人员/部门在紧急情况发生时有权快速联系到政策制定者,并指挥前线人员。

2.  提议以中日海洋事务高级别磋商机制为模板,在中国和其他南海地区各国间建立包括外交、国防、海洋执法、渔业管理及搜寻搜救等多个机构在内的磋商框架,从而能够:

a) 有助于识别各机构的对应部门;

b) 澄清可能因海洋法和执法差异而造成的误解;

c) 寻求建立互信的机会,例如就渔业法规执法展开合作。

建议中国政府和印度尼西亚政府:

3.  将双方海军为实施《海上意外相遇规则》举行的联合军演扩大至包含南海周边各国海军。

建议除中国外的其他国家,以及与东盟直接关联的组织:

4.  提供对海上冲突危机管理的技术协助和组织支持,例如,组织和赞助研讨会,与中国和东盟探讨应对危机的最佳实践。

北京 / 马尼拉 / 河内 / 雅加达 / 新加坡 / 布鲁塞尔, 2015年5月7日

 
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Quotes

 Yanmei Xie

“Geopolitics around the South China Sea are shaped by alternating cycles of confrontation and relative calm. As flare-ups become more frequent and lulls grow shorter, China and ASEAN are converging on the importance of preventing and managing incidents at sea, but need to move beyond agreements on formalities and focus on implementation”.

Yanmei Xie, Senior Analyst, China

 Tim Johnston

“Beijing remains committed to consolidating its claims but is mindful of the cost to its peripheral relations. Regional stakeholders should harness China’s desire to avert another major deterioration in relations. ASEAN is primed to intensify the push for a Code of Conduct that commits parties to behavioural norms, reduces frictions and manages incidents”.

Tim Johnston, Asia Program Director

 

“South East Asian countries urgently need to find ways to revive their fading confidence in China’s sincerity and raise ASEAN’s capability and credibility. The best way to go beyond talk of building confidence is to implement real, effective crisis management mechanisms, especially at sea”.

Jean­Marie Guéhenno, President & CEO