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Homepage > Regions / Countries > Asia > North East Asia > China > Stirring up the South China Sea (IV): Oil in Troubled Waters

南海翻波(四):多事海域的油气资源

Asia Report N°275 26 Jan 2016

Vietnamese coast guard ship shows a Chinese coast guard vessel (L) sailing near China's oil drilling rig in disputed waters in the South China Sea in May 2014. AFP/Hoang Dinh

AFP/Hoang Dinh


执行摘要

南海各国竞相争夺海底的油气资源,但储备总量并未得到证实。诚然这些资源的潜在经济效益可观,其政治意义才是导致矛盾的主因——资源的分配对主权归属及国际海洋法基本原则有着深远影响。由资源勘测引发的摩擦加深了地缘政治的断裂带。曾经仅限于口头警告和外交压力的竞争业已激化为频繁的海上冲撞。影响局势的一个关键因素是中国日益增强的国家实力,以及随之而来的两项诉求:拓展自身对南海的勘测同时阻止其他声索国进行类似活动。与此同时,中国主张各国搁置争议,共同开发资源。但由于实际合作仍遥遥无期,一些中国的专家已呼吁采取单方面行动来向不合作的申索国施压。然而更好的方法应是投入更多精力建立行为机制以防止竞争激化为冲突,并通过充分理解各方的动机来促成最终合作。

中国的国有石油巨头——合称“三桶油”——在资金实力和技术能力,特别是深水钻井方面,得到迅猛发展。一方面出于政治热情,一方面受企业间竞争的驱使,三家公司的高管多年来一直游说中央政府提供政策和资金支持以将在南海的勘探活动从中国近海岸南向拓展到争议海域。越南的原油产业在外贸出口、财政收入和国民生产总值中都占有较重比例,因而已将南海开发列为国家优先政策。为了抵御来自中国的压力,越南极力拉拢外国合作伙伴,其中有些在中国的警告下选择退缩。菲律宾的原油和石油产品几乎全部依赖进口,起唯一的天然气田也行将枯竭,因此迫切需要新的自产能源。

各方对能源的渴求本可以转化为合作的动力,但共同勘测与开发却面临诸多障碍。中国对合作开发提出的前提条件是承认中国对相关领土的主权,这使得其它申索国担心参与合作即相当于接受中国的主权。越南坚持,在界定可共同开发的区域范围之前,需根据《联合国海洋法公约》(《公约》)明确主权申索重叠区域。中国的九段线海图不符合《公约》的规定,而中国又拒绝对其主权申索的范围或性质加以明确。菲律宾法律规定,油气项目菲方需占至少60%的所有权份额。他国合作方如遵循这项规定,可能被视作着承认菲方所有权,甚至主权。

尽管障碍重重,各方曾经试图展开合作。这其中最成功的尝试是《联合海洋地震合作协定》(《联合协定》)。协定最初签订于2004年9月,协议方仅为中国和菲律宾,双方同意就勘探部分争议海域海床中油气储备进行合作。由于协议中涉及的海域与越南的主权申索范围有部分重叠,越南于2005年加入。三方平等分摊勘探的费用与责任并切实展开了合作。然而,2007年下半年和2008年期间,菲律宾民族主义者指责政府腐败,秘密出卖主权,违反了菲律宾宪法。当该协议于2008年7月到期之际,菲律宾决定不再续约。

《联合协定》产生于特定的历史环境。其中最重要的因素是,当时各方优先考虑地区稳定,而非申张主权。然而近几年地区摩擦频繁,局势紧张,关系动荡,上述这一关键因素已不复存在。类似规模的合作开发协议近期内不太可能再次实现。虽然中国仍有政治动力来实现共同开发而菲律宾有经济需求,但中国的强势申索以及菲律宾继而诉诸国际仲裁的举动已让两国之间的关系降至冰点。因此菲律宾政府更难说服民众支持与中国的合作,而切菲律宾法律的限制仍然构成障碍。越南虽然正和中国就北部湾以外海域的共同勘探进行磋商,其面临的限制较少,但同时也相对缺乏与中国合作的经济动因。

各国在南海面临着两大挑战。一是建立机制以预防现有竞争升级为偶然或蓄意的冲突。二是充分理解各方的动机和限制以为更广泛的合作(先勘探后开发)铺垫基石。本文将重点阐述第二点。

为了继续保存合作的可能并尽量减少冲突的危险,南海各方应避免单方面的勘探和开采活动,尤其是避免在主权竞争激烈的领土地标周围——例如西沙群岛和南沙群岛——有所活动。当大环境有所改善之时,各方便能采取措施逐步降低合作的门槛。

对于中国有关主权的前提条件,各国可通过协议条款明确声明共同勘测与开发不代表主权上的让步。针对中国九段线地图所引发的疑虑,中国可尝试以含蓄方式在《公约》的框架下阐释申索主张,例如,为了推动越南的合作,中国在有关北部湾外的合作开发区域的闭门谈判中按《公约》原则来定义重叠区。作为交换,越南也应避免在共同开发谈判中牵涉西沙群岛海域的主权问题。

北京 /河内/马尼拉/ 布鲁塞尔,2016年1月26日 

 
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