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阿富汗过渡期之后的叛乱活动

Asia Report N°256 12 May 2014

执行摘要及建议

阿富汗战争于2013年进入了新阶段。如今,这场战争愈发演变为叛乱分子与阿富汗国家安全部队(ANSF)之间的争夺战。2014年4月5日,阿富汗举行了相对成功的首轮总统大选,政府内外的许多人士因此对阿富汗的稳定更有信心。然而,人们应当现实地评估2014-2015年过渡期期间卡尔扎伊总统的继任者将要面临的安全挑战,避免过度乐观。如果国际社会不向阿富汗持续提供大量的安全、政治及经济支持,那么喀布尔或许会难以克服这些挑战。

整体而言,阿富汗的暴力活动与叛军袭击事件趋向升级。随着国际部队在阿富汗的逐渐撤离,喀布尔在边远地区的影响力也在衰弱。叛乱分子未能攻占主要城镇,有些地区的局势在国际部队撤出后也变得更加和平与稳定。不过,叛乱分子的信心日益增加,表现为有能力调集更大规模军队来发动袭击,这降低了2014-2015年期间举行有意义的国家级和平谈判的可能性。

仔细审视法利亚布、库纳尔、帕克蒂亚及坎大哈四省的局势,便会发现一些有可能在短期加剧冲突的潜在因素。国际部队驻扎阿富汗期间,历史仇恨与尚未消除的不满情绪受到暂时的压制,但如今这些问题正趋于恶化。法利亚布省主要是民族矛盾,坎大哈省大多是部族不和,但所有过渡地区都存在各种遗留问题,有可能导致2014年后暴力活动加剧。同时,政府军不同部队间最近在帕克蒂亚省发生小规模交火之后,当地的谈判代表预测,亲政府人士内部的冲突可能会变得更加频繁。坎大哈省的局势也表明,在外国军队监督减少的情况下,阿富汗人遭到本国安全部队的苛待,导致仇恨滋生,助长了叛乱活动。最后,巴基斯坦尽管作出了减少为叛乱分子提供避风港及其他支持的承诺,却并未付诸行动,阿富汗——尤其是坎大哈省及库纳尔省——对此耿耿于怀,两国关系可能因此恶化。

这些趋势并不意味着阿富汗注定要重蹈20世纪90年代初苏联撤离后国家崩塌的覆辙,如果国际社会持续向阿富汗提供强有力的支持,这种情况发生的可能性就更小。事实上,阿富汗部队虽然在2013年遭受创建以来最大的伤亡,并因叛乱势力的增强而从某些地区撤离,但在全国大部分地区,他们保持了行动的节奏。阿富汗国家安全部队仍然不乏年轻人入伍,这就抵消了退伍或逃兵人数增加的影响。政府依然有能力通过高速公路向城市中心运送物资。未来几年,阿富汗国家安全部队是否具有凝聚力可能会成为决定性的因素,尽管帕克蒂亚省的政府军内部发生了交火,但2013年报道的阿富汗部队内斗事件规模甚微。只要捐助国仍然愿意为阿富汗支付军饷,庞大的阿富汗安全部队——如今人数可能已超过37万人——就是一道强有力的屏障,可以阻挡叛乱分子攫取大范围的战略收益。

然而,塔利班及其他叛乱组织不会因此而放弃寻求这样的战略利益。尽管叛乱分子在多哈短暂地表示过可以参与和平谈判,但在外国部队撤离的地方,叛乱分子的行为表明他们并没有任何放松战斗的迹象。他们封锁道路,攻占农村地区,企图击垮地区行政中心。叛乱分子受到国际部队打击的风险降低了,于是他们便调集人数更多的军队,与阿富汗安全部队人员进行日趋频繁的面对面的地面战,有时会持续数周之久。不断增加的袭击事件表明,外国部队撤离后叛乱分子仍有借口进行战斗动员,他们改变了宣传辞令:过去的口号是抵抗异教徒占领,现在他们转而强调对抗政府中的“傀儡”或是“伊斯兰教叛徒”。诸如 “敢死队阵线”(Mahaz-e-Fedayeen) 这样的从叛乱组织中分离出来的小团体影响力正在上升,这进一步表明,未来数年内叛乱活动仍将猖獗。

2013年,由叛乱分子造成的阿富汗安全部队伤亡人数几乎与叛军自己的伤亡人数相当,这在历史上尚属首次,有关边远地区战斗的某些记录表明,双方近乎势均力敌。有人担心,随着外国部队继续撤离阿富汗,天平可能向叛乱分子倾斜,尤其是在某些农村地区。卡尔扎伊总统拒绝与美国及北约签署在2014年12月以后继续保留少量国际部队的协议,而进入决胜选举的两位总统候选人则都承诺要与美国签署《双边安全协议》(BSA),这一协议进一步会为北约《驻军地位协议》(SOFA)的签署创造条件。虽然仅仅依靠一批外国驻军还无法抵制叛乱分子,但外国驻军的完全撤离将会导致极为严重的问题。阿富汗国家安全部队仍然需要国际部队的支持,《双边安全协议》与《驻军地位协议》的签署可能会带来间接效应,在这样一个局势脆弱的时期释放出重要的信号,表明国际部队的承诺,从而帮助阿富汗得到持续的资金、发展及外交支持。

无论是否有国际部队作为后援,阿富汗政府都需要更多的直升飞机、装甲车及后勤支持,才能实现其有限的目标。这些额外的军事物资也能让政府更多地依靠相对训练有素的阿富汗军队,而非有伤害平民的斑斑劣迹的非正规部队。

当然,阿富汗政府的未来主要取决于其自身的行为:政府的法治承诺、反腐败措施以及其他能体现出政府对所有阿富汗人福祉的关心的因素。然而,国际社会也有责任:过去12年,国际社会帮助阿富汗恢复和平与稳定的努力并不总是尽如人意;现在,国际社会不能对阿富汗的局势漠不关心,而是应该重续承诺。

建议

为了帮助阿富汗安全部队抵挡日益增长的叛乱活动

对阿富汗伊斯兰共和国政府的建议:

1.  与美国签署《双边安全协议》,与北约签署《驻军地位协议》。

2.  采取紧急措施,减少阿富汗部队的伤亡,包括大规模培训警察与士兵,教授他们基本的急救知识。

3.  加强反腐措施,保证安全部队人员能够领到薪水及其他福利,确认弹药、柴油及其他后勤物资切实送达阿富汗国家安全部队手中。

对美国政府的建议:

4.  大幅扩大“机动作战部队”(MSF)项目的规模,保证阿富汗国家安全部队拥有足够数量的快速反应部队,以应对2014-2015年期间及以后许多正在恶化的安全趋势。

5.  通过与其他捐助国合作等方式,提升阿富汗战术空军的支援能力,包括为阿富汗提供更多的直升飞机,帮助阿富汗政府保持对边远地区中心的控制。

对所有捐助国的建议:

6.  召集捐助国参加2012年芝加哥北约峰会的后续会议,扩大每年的支持承诺,按时兑现承诺,并允许阿富汗国家安全部队暂时保持现有的人员数量水平。阿富汗国家安全部队的人数不会无限期保持在这一水平,因为那既难以维系也并不可取,但裁减人员应当根据局势的稳定而进行。

7.  支持阿富汗政府的反腐败措施,尤其要保证阿富汗国家安全部队的所有人员可以领到薪水,并保证后勤供应链根据需要正常运行。

为了缓和阿富汗与巴基斯坦的紧张关系

对阿富汗伊斯兰共和国政府的建议:

8.  增加与本区域内国家政府(包括巴基斯坦政府)的外交沟通,找到恢复与叛乱分子和谈的方法;在阿富汗与巴基斯坦的文职及军方领导人之间至少保持沟通渠道;探索增加双边经济合作的方法,以缓和与巴基斯坦的紧张关系。

9.  避免在巴基斯坦境内采取直接军事行动,或支持反巴基斯坦激进分子。

为了加强法治

对阿富汗伊斯兰共和国政府的建议:

10.  减少对于引发争议的“阿富汗地方警察”(ALP)项目的依赖,并逐步终止该项目,因为全国大部分地区的阿富汗地方警察都存在权力滥用的问题,从而成为破坏稳定的因素。

11.  对于任何有关阿富汗国家安全部队因违反阿富汗法律及国际法规定的义务而未能保护平民或故意伤害平民的报告,开展透明的调查,并酌情予以纪律处分。

对所有捐助国的建议:

12.  协助开展旨在鼓励阿富汗国家安全部队尊重宪法及阿富汗人权义务、尊重武装冲突法的项目。

为了改善政治合法性及国家生存能力

对阿富汗伊斯兰共和国政府的建议:

13.  鼓励通过公开公众方式和媒体平台就安全问题进行讨论和辩论,以寻求解决方案,为决策者出谋划策;承认除了冲突的外部因素以外,阿富汗内部的腐败、选举权被剥夺以及违法者不受惩罚等问题也应得到关注。

14.  进一步提升阿富汗政府的政治包容性,尤其是省级及区级政府。”

15.  避免干涉独立选举委员会(IEC)与独立选举申诉委员会(IECC)有关2014年及以后选举中取消选民资格与申诉裁定的流程。

16.  针对前线叛乱分子展开宣传,告诉他们所在的作战区域已经没有国际部队,从而动摇叛乱分子在外国军队撤离后发动圣战的逻辑基础。

对所有捐助国的建议:

17.  保持对阿富汗政府的经济援助,与财政部合作,促进海关及其他形式政府收入的增长。

18.  鼓励独立选举委员会与独立选举申诉委员会在取消选民资格及申诉裁定的过程中严格遵守选举法,包括遵守有关工作透明度的要求。

19.  为阿富汗政府提供外交支持,改善阿富汗与巴基斯坦的关系,在可行的情况下重启与反叛派系的和平谈判。

喀布尔 / 布鲁塞尔,2014年5月12日

 
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