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菲律宾:解散反叛团体

Asia Report N°248 17 Dec 2013

执行摘要

菲律宾政府与摩洛伊斯兰解放阵线(MILF)达成了历史性协议,这使得数千名战斗人员的何去何从充满变数。菲律宾政府、摩洛伊斯兰解放阵线领导人以及捐助国担心,叛乱战士可能会重新投入暴力行动。政府如能成功履行协议,解决南部穆斯林少数族裔的政治不满,这对于一些战斗人员来说可能已经足够。但还有一些战士可能会重新拿起武器,或是打着其他反叛团体的旗号,或是由于犯罪团伙利益、土地纠纷或者军阀政治的原因。专家往往建议采取“解除武装、复员和重返社会(DDR)”的措施——这一进程可以保障武器安全,让前战斗人员重返社会,帮助他们就业——进而促进和解,建设和平。然而,在菲律宾,解除武装、复员和重返社会是与平定叛乱紧密联系在一起的。政府与摩洛伊斯兰解放阵线于2012年10月达成的协议并未提及此类措施。在菲律宾其他地区,政府已经与两个小型反叛团体签订了和平协议,正在尝试向他们提供解除武装、复员和重返社会性质的社会经济援助。马尼拉需要仔细考虑,能否在菲律宾执行国际通用的解除武装、复员并重返社会的措施。

菲律宾的许多和平协议从来都没有兑现,这样的例子有政府与科迪勒拉山脉区人民解放军(CPLA)于1986年签订的协议,以及与革命无产阶级军—亚历克斯·邦卡尧旅(RPA-ABB)于2000年签订的协议。在签订这两次协议后,政府都试图改造叛军,但其采取的方式基本没有改善安全局势。对于科迪勒拉山脉区人民解放军,军方自行将改编为准军事组织;而亚历克斯·邦卡尧旅则演变成了临时的联防警员和职业佣兵,政府却对此视而不见。为战斗人员提供其他经济来源的项目——比如农业合作社——或是宣告失败,或是从未得到执行。和平进程突然中止时,这两个团体依然保持着武装。令马尼拉感到庆幸的是,科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅虽然都心存不满,但无意展开武装进攻。他们的首要任务是从政府手中谋取利益,平息成员的不满情绪。

贝尼尼奥·阿基诺三世于2010年就任菲律宾总统,他为政府与摩洛伊斯兰解放阵线的谈判带来了转机。同时,他也没有忘记其他的反叛团体。阿基诺三世之所以愿意在科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅上投入时间和金钱,原因有二。第一,菲律宾政府在进行和平谈判时,难以令叛军信服,这是因为马尼拉曾经与摩洛伊斯兰解放阵线的前身——摩洛国民解放阵线(MNLF)、科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅签订了协议,但却要么在核心条款上走下坡路,要么未能执行核心条款。阿基诺总统相信,如果他能兑现前政府对科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅做出的承诺,他就可以在与摩洛伊斯兰解放阵线的谈判中显示诚意,而后者正是其和平纲领的中心支柱。第二,菲律宾政府与非国家武装团体的谈判由和平进程办公室管理,这一机构希望在处理科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅协议的收尾工作中,借鉴国外在解除武装、复员和重返社会方面的经验。2011年7月,政府与科迪勒拉山脉区人民解放军签订“最终阶段协议”。目前,与亚历克斯·邦卡尧旅的谈判正在进行当中。

前任政府的失误影响到了阿基诺政府与这两个团体的最后阶段谈判。和平进程办公室没有权力重新制定旧协议中的政治条款。这一办公室尝试了使用新的方法——例如,通过收集受益人的数据——来落实社会经济援助,并监督其实施。尽管在执行上相当缓慢,这些措施都是实实在在的进步。同时,在处理叛军武器方面,固有的思维方式依旧存在。多年以来,菲律宾军方都在从反叛团体手中回购武器,用于平定叛乱,但是军方的这项独立计划效率很低。阿基诺任内,由文官政府领导的和平进程办公室获得了更大的控制权,但这一机构也在极力摆脱军方的这份不良政治遗产。和平进程办公室不再出资购买叛军武器,而是转而为前战斗人员提供生计支持。处理科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅事务的政府官员,甚至一些军方官员,都是从解除武装、复员和重返社会的角度来阐述这些变化的 。

解除武装、复员和重返社会的措施着眼于前战斗人员,目的是为了营造一个有利的环境,来建立执行法治、保护人权、促进发展的机制。科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅在菲律宾带来了一系列问题,但对于这两个团体的援助未必是强化司法、改革警务的前提条件。阿基诺政府希望在解除武装、复员和重返社会的某些技术问题上借鉴国际最佳经验,但却缺乏一套策略,未能将对前反叛人员的援助与社区的长期和平与安全联系在一起。阿基诺政府在与这两个反叛团体的最后阶段谈判中,没有考虑枪支管制执法不严以及公众对军队、警察信心不足的问题。和平进程办公室用大量的时间探讨科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅的武器问题,但非法枪支依旧泛滥,地方官员的私人军队仍然逍遥法外。菲律宾南部也存在同样的问题,但那里的环境要危险得多。

摩洛伊斯兰解放阵线的情况比较特殊,因为这一组织人数众多,势力强盛,制造了严重的暴力活动,国际上很支持针对这一组织的和平进程。摩洛伊斯兰解放阵线的战斗人员有充分的理由维持武装,直到他们确信政府会削减棉兰老岛上的军事存在及其他与国家相关的武装力量。对于摩洛伊斯兰解放阵线和马尼拉来说,最佳的方案或许是就改善安全局势达成一致意见。政府在与另外两个反叛团体的最终阶段谈判中,借鉴了解除武装、复员和重返社会方面的经验,但到目前为止,这种做法只能说是效果平平。同样的做法不可能有效推进棉兰老岛的和平进程。

建议

为了进一步推进阿基诺总统在和平纲领中提出的目标

对菲律宾政府的建议

1.  废除第546号行政命令(该命令允许地方官员武装民兵组织,以增强警力),将官员雇用前反叛人员作战的风险降到最低。

2.  制定政策以处理科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅的枪支,明确是否要销毁这些枪支。

对捐助国与外部合作伙伴的建议

3.  敦促菲律宾政府为解散平民武装力量地理单位(CAFGU)制定时间表。

4.  通过支持以下措施,协助菲律宾政府营造有利环境,促进摩洛伊斯兰解放阵线实现非军事化:

a) 培训新的邦萨摩洛警察部队;

b) 减少在棉兰老岛武器的流通;以及

c) 强化司法系统

为了纠正科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅最终阶段协议中存在的问题

对总统和平进程顾问办公室(OPAPP)的建议

5.  公开用于验证科迪勒拉山脉区人民解放军成员身份的标准,允许达到这些标准但不在2011年11月编制的名单之上的人员参与最终阶段协议提供的项目。

6.  尽量缩短亚历克斯·邦卡尧旅在预备役法下维持武装的时间,明确规定这些“国防单位”可以存在多长时间。

7.  以书面形式说明科迪勒拉山脉区人民解放军和亚历克斯·邦卡尧旅成员的临时安全安排,定期对安排进行共同审核,直到两项最终阶段协议完全落实。

雅加达/布鲁塞尔,2013年6月19日


 
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