You must enable JavaScript to view this site.
This site uses cookies. By continuing to browse the site you are agreeing to our use of cookies. Review our legal notice and privacy policy for more details.
Close
Homepage > Regions / Countries > Europe > North Caucasus > The North Caucasus: The Challenges of Integration (III), Governance, Elections, Rule of Law

Северный Кавказ: сложности интеграции (III): государственное управление, выборы, верховенство права

Europe Report N°226 6 Sep 2013

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ

На сегодняшний день вооруженный конфликт на Северном Кавказе остается самым кровопролитным в Европе. В 2012 году его жертвами стали не менее 1225 человек (700 убитых, 525 раненых), а в первом полугодии 2013 года были убиты как минимум 242 человека, 253 – ранены. Уровень насилия самый высокий в Дагестане, за ним следуют Чечня и Ингушетия (в последней ситуация ухудшилась в 2012 году). Среди важных причин нестабильности – неурегулированные споры вокруг территорий, административных границ, земель и ресурсов, усугубляющиеся межэтническим и религиозным напряжением, неспособностью государства гарантировать справедливое политическое представительство, принцип верховенства права, качественное управление и экономический рост. Политическое и социальное отчуждение жителей региона усиливается из-за его внутренней фрагментации и слабой интеграции с остальными частями Российской Федерации.

С момента прихода к власти в 1999 году Владимир Путин последовательно сворачивал беспрецедентную автономию, которую российские регионы получили после распада СССР, и в результате создал высокоцентрализованное государство. Многие жители Северного Кавказа чувствуют свою отстраненность от решений, которые принимаются и исполняются федеральными органами власти в Москве. Массовые нарушения и подтасовки в ходе парламентских выборов 2011 года и президентских выборов 2012 года в регионе еще больше подорвали легитимность государства в глазах общества.

Эти чувства, вероятно, только усилятся после 8 сентября, когда вместо прямых выборов, обещанных в рамках масштабной реформы, предложенной бывшим президентом Дмитрием Медведевым, новые лидеры будут определены непрямым голосованием в Дагестане и Ингушетии. В марте 2013 года Госдума отказалась от возврата прямых выборов губернаторов в ряде случаев. Ссылаясь на дестабилизирующий потенциал выборов, она передала полномочия назначать глав субъектов Федерации законодательным органам власти регионов, включая семь субъектов Северо-Кавказского федерального округа (СКФО). Ранее с 2004 года эти полномочия были у Президента РФ. Таким образом, у граждан по-прежнему очень мало возможностей демократическим путем влиять на власть и принимать значимое участие в политической жизни. Выборы глав регионов могли предоставить возможность улучшить качество государственного управления и помочь лучше интегрировать Северный Кавказ с остальной страной.

Неподотчетная и непрозрачная, система управления становится подверженной захвату неформальными сетями (часто основанными на родственных или этнических связях), которые объединяют лидеров местных кланов, бизнесменов и политиков. Такие сети доминируют в политической жизни, присваивают ресурсы и мешают карьерному росту молодых специалистов. Многие местные группы интересов имеют связи с федеральным руководством и представлены в федеральных органах власти, где имеют тенденцию в большей степени отстаивать свои интересы, а не интересы избирателей. В некоторых республиках должностным лицам противостоят общественные объединения, оппозиция и религиозные группы. Однако им не удалось добиться улучшений в сфере управления и восстановить систему сдержек и противовесов, которая могла бы способствовать эффективному разрешению конфликта и развитию региона.

Почти двадцать лет произвола силовых структур лишили граждан веры в верховенство права и подтолкнули некоторых жертв насилия к уходу в исламистское подполье, о чем Кризисная группа писала в предыдущих докладах. Безнаказанность привела к тому, что насилие прочно вошло в практику правоохранительных органов даже при расследовании мелких преступлений. Правозащитные организации задокументировали множество случаев насильственных исчезновений, пыток и внесудебных казней, однако пострадавшие не находят средств правовой защиты на национальном уровне. Для многих из них последней надеждой на восстановление своих прав остается Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ), где Россия лидирует по числу ожидающих рассмотрения жалоб.

В совокупности все эти факторы порождают в людях недоверие к государственным институтам. Для значительной части населения этого преимущественно мусульманского региона законы и правила светского государства себя дискредитировали, что повышает привлекательность более консервативных моделей, основанных на исламском и обычном праве, и сводит на нет робкие попытки добиться поддержки местных жителей в борьбе с терроризмом. Многие ищут альтернативные способы организации жизни своих общин. Особенно в восточных республиках Северного Кавказа, где и суфийские, и салафитские общины создают параллельную реальность с альтернативными институтами.

Настоящий доклад – третий в обзорной серии материалов северокавказского проекта Кризисной группы, рассказывающего о сложностях интеграции – посвящен вопросам госуправления, политики и права. До этого в октябре 2012 года вышли два исследования об этнических и национальных группах региона, их спорах и противоречиях; об исламском факторе и вооруженном подполье; о государственной политике в сфере религии и борьбы с вооруженным подпольем. Следующий доклад об экономических и социальных проблемах региона завершит исследование основополагающих причин кровопролитного конфликта. Приведенные ниже рекомендации основаны на анализе, представленном в первых трех докладах.

РЕКОМЕНДАЦИИ

Для разрешения межэтнических конфликтов и противоречий

Правительству Российской Федерации:

1.  Разработать всестороннюю программу, направленную на повышение социальной, политической, культурной и экономической интеграции Северного Кавказа в жизнь остальной части страны и на уменьшение ксенофобии в отношении его жителей.

Правительствам регионов Северного Кавказа:

2.  Снизить напряженность между этническими группами на Северном Кавказе посредством:

a) обеспечения равного доступа к государственной службе, включая местные органы исполнительной власти и правоохранительные органы в зонах межэтнической напряженности;

b) разработки и реализации совместно с жителями и лидерами местных сообществ комплексной земельной реформы в регионе, начав с разрешения проблем, связанных с отгонными пастбищами;

c) поиска взаимоприемлемых решений территориальных споров, начиная с менее серьезных конфликтов и заканчивая более сложными;

d) обеспечения системы инклюзивного, этнически смешанного образования, которое будет способствовать укреплению толерантности и мультикультурализма, преодолевая концепцию «этнической собственности» на территорию и развивая гражданскую национальную идентичность.

Для более эффективной борьбы с вооруженным подпольем и ее поддержки местным населением

Правительству Российской Федерации:

3.  Дать руководству республик больше рычагов влияния на силовые структуры, действующие на их территории.

4.  Продолжить реформу Министерства внутренних дел, в том числе системы оценки эффективности подразделений и сотрудников, чтобы препятствовать коррупции и применению незаконных методов, таких как фальсификация доказательств при раскрытии уголовных преступлений; повысить уровень профессиональной подготовки рядового состава на Северном Кавказе путем интенсивных тренингов.

5.  Приложить максимум усилий для раскрытия уголовных дел по насильственным исчезновениям, внесудебным казням, пыткам и другим нарушениям прав человека. Для этого, среди прочего, создать федеральную межведомственную комиссию для розыска людей, пропавших без вести на Северном Кавказе, и повысить численность сотрудников и интенсивность работы по региону специализированного отдела Следственного комитета РФ по расследованию преступлений, совершенных сотрудниками полиции.

6.  Создать федеральную психосоциальную и медико-реабилитационную программу для сотрудников правоохранительных органов, участвовавших в контртеррористических операциях (КТО) на Северном Кавказе; в рамках которой построить или модернизировать реабилитационные учреждения в самом регионе; без бюрократических препятствий выплачивать положенные компенсации всем раненым сотрудникам и родственникам убитых.

Правительствам регионов Северного Кавказа:

7.  Повысить роль несиловых мер борьбы с вооруженным подпольем, включая диалог с умеренными салафитами и переговоры с боевиками, с целью убедить их сложить оружие и вернуться к мирной жизни.

8.  Поддержать работу республиканских комиссий по адаптации боевиков и бывших боевиков, отбывших срок наказания в местах лишения свободы, и расширить их полномочия.

9.  Запретить народные дружины в случае их вовлеченности в межэтнические и религиозные конфликты; и привлечь к ответственности их членов, причастных к преступлениям, таким как убийства и похищения людей.

Национальному антитеррористическому комитету:

10.  Не создавать условий для пополнения рядов боевиков: во время КТО принимать меры по обеспечению безопасности местного населения (в том числе родственников подозреваемых); прекратить преследование родственников боевиков; пресекать незаконное насилие и акты возмездия со стороны силовиков.

11.  Работать над тем, чтобы боевики добровольно сложили оружие, для чего в переговорах задействовать родственников и гражданских активистов.

12.  Урегулировать конфликты интересов федеральных министерств и ведомств по вопросам возвращения и реабилитации боевиков.

Государственной Думе Российской Федерации:

13.  Рассмотреть возможность амнистии для северокавказских боевиков, которая включала бы более серьезные преступления, такие как посягательство на жизнь сотрудника правоохранительного органа (статья 317 Уголовного кодекса РФ).

Для повышения эффективности религиозной политики

Национальному антитеррористическому комитету, а также федеральным и региональным органам, отвечающим за религиозную политику:

14.  Быть нейтральными по отношению ко всем соперничающим религиозным группам. Для этого, среди прочего, необходимо:

a) прекратить репрессии в отношении фундаменталистов, не нарушающих закон;

b) содействовать диалогу между суфиями и салафитами в Дагестане, Чечне и Ингушетии; одновременно приложить дополнительные усилия для интеграции мирных салафитских общин и сотрудничать с их лидерами, не проповедующими насилие, с целью обрести в их лице союзников в борьбе с экстремизмом;

c) предпринять шаги для пресечения риторики и действий, дискриминирующих граждан по религиозному признаку.

Религиозным лидерам на Северном Кавказе:

15.  Продолжать диалог, направленный на преодоление внутриконфессиональных конфликтов, предрассудков и враждебности между последователями разных ветвей ислама.

Для укрепления государственных институтов с целью повышения их легитимности и более эффективного разрешения конфликта

Правительству Российской Федерации:

16.  Реформировать политическую систему с целью возвращения демократических процедур, включая свободные конкурентные выборы на всех уровнях, в первую очередь, восстановив прямые выборы региональных лидеров.

17.  Ввести и применять административную и (или) уголовную ответственность для лиц, замешанных в многократном голосовании или вбросе избирательных бюллетеней; упростить требования к наблюдению на выборах, чтобы привлечь к нему больше граждан, в частности, из непартийных организаций и групп.

18.  Провести разумную децентрализацию, в том числе предоставив правительствам республик бóльшую налоговую и политическую автономию; упростить бюрократические процедуры, регулирующие получение и расходование бюджетных средств местными властями; рационализировать систему отчетности, одновременно усилив контроль с целью противодействия коррупции.

19.  Положить конец безнаказанности сотрудников правоохранительных органов; систематически, эффективно и в строгом соответствии с законом расследовать криминальную деятельность кланов.

20.  Повысить независимость судебной системы и улучшить качество проведения расследований, в том числе за счет изменения системы отчетности и борьбы с коррупцией.

21.  Приложить серьезные усилия для установления верховенства права, открытости власти, политического и религиозного плюрализма в Чечне.

Совету Европы:

22.  Не прекращать мониторинг конфликтов на Северном Кавказе; уделять им больше внимания; оказывать давление на Россию, чтобы та в полной мере выполняла решения Европейского суда по правам человека.

Москва/Брюссель, 6 сентября 2013

 
This page in:
English
русский