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乌克兰:时不我待

Europe Report N°231 14 May 2014

执行摘要及建议

乌克兰临时政府需要克服极大困难,才能坚持到5月25日的总统大选。面对分离主义者的动乱与俄军陈兵边境的困扰,临时政府未能坚持立场,并失去了对东部顿涅茨克州与卢甘斯克州的控制——两州引发争议的公投支持从乌克兰独立。临时政府似乎无法维持东南部大部分地区的秩序,那里的分离主义者得到了莫斯科的支持与鼓励,威胁着乌克兰政权的存活与国家统一。基辅当局以及乌克兰总统候选人们应主动与东南部沟通,解释他们在地方自治与少数民族权利方面的计划,阐明要将乌克兰变为俄罗斯与欧洲之间的桥梁,而非地缘政治的战场。随着莫斯科与西方的关系遭遇严寒,美国与欧盟应当继续实施严厉的制裁,让俄罗斯明白自己将为动摇、分裂邻国的行为付出越来越高的代价;同时,美国与欧盟也应寻求与此对应的强力外交手段,以达成共识,避免最坏情况的发生,并尊重彼此利益。

将亚努科维奇政府赶下台的“迈丹”抗议给人带来的乐观情绪,随着2月以来不断恶化的局势烟消云散。俄罗斯吞并克里米亚之后,克里姆林宫派出的“志愿军”以及很有可能是俄罗斯特种部队(Spetsnaz)掌握了乌克兰东南部的主动权。分离主义者的目的似乎是煽动足够多的动荡与流血事件,令弗拉基米尔·普京总统得以维护他所说的莫斯科的权利,即莫斯科有权保护任何地方的俄语人口。最坏的情况是乌克兰国土的1/3变为新的自治实体,该区域拥有乌克兰许多最重要的经济资源,且最终可能并入俄罗斯联邦。这一切都加深了西方与俄罗斯之间的危机,令解决危机所需的友好和解更难实现。

乌克兰东南部的混乱严重威胁着总统大选。经过数月的街头示威与战斗,临时政府于2月成立,但几乎无法正常运转。大部分政府成员或是经验丰富,但来自名誉扫地的前政体,或是新面孔,没有或几乎没有政府工作经验。政府机构内部的沟通似乎很薄弱,政府与公众整体的沟通则几乎不存在。莫斯科将乌克兰描绘成一个被法西斯政变控制、由极右翼民兵组织主导的国家,俄罗斯公众对此深信不疑,而乌克兰部分地区由于缺乏其它信息也接受了这样的说法。

乌克兰政府必须即刻与人民对话,尤其是东南部地区的人民。东南部与克里米亚不同,俄罗斯人在当地并不占多数,就连亚努科维奇时代执政党的某些主要成员都在谴责分裂国家的言论。政府应当重视语言、自治及腐败问题(公众对最后一项尤为关切),并通过宣传表明自己对于这些问题的重视。另外,腐败与无能困扰了乌克兰20年,造成国家经济凋敝,要挽救经济必须进行深度改革,而改革必然引发阵痛。政府还应当让民众做好准备,迎接改革带来的痛苦。

恢复东南部秩序的军事行动暴露了政府的软弱,也说明乌克兰急需通过对话而非武力解决问题。各方对于乌克兰危机的解读大相迳庭,导致对话解决危机难上加难。在许多乌克兰人及西方看来,民众起义支持乌克兰转向欧洲,但却遭到俄罗斯复仇主义的阻挠;在俄罗斯看来,“迈丹”革命是苏联解体之后又一场精心策划的行动,旨在令邻国与俄罗斯反目,从而包围、威胁并羞辱俄罗斯。

普京总统似乎认为,诞生于群众抗议的亲西方乌克兰政府会为俄罗斯国内树立危险的先例,并阻碍他实现在前苏联共和国尽可能扩大俄罗斯主导地位的野心。俄罗斯正在经历快速的变化,吞并克里米亚之后,普京获得了强劲的民众支持,并正在迅速建立一种公然保守的意识形态,有意识地拒绝西方民主的许多原则与概念。然而,俄罗斯强迫乌克兰屈服,也可能导致俄罗斯在长期失去这个文化与政治上的盟友。

为缓和局势,俄罗斯、基辅、美国及欧盟于4月中旬在日内瓦签署四方协议,但分离主义势力对此置若罔闻,使之成为一纸空文。尽管如此,这一努力应当尽快重启。乌克兰领导人——尤其是总统候选人——应当承诺在大选过后组建一个包括东南部地区重要代表的国家统一政府,并强调希望让乌克兰成为连接俄欧的桥梁,而非分裂俄欧的沟壑,以此作为友好和解的指导原则。乌克兰领导人也应直截了当地表明乌克兰不希望加入北约,承诺保障俄罗斯与乌克兰东南部,乃至整个乌克兰的国防工业纽带及其它联系。

西方对于乌克兰局势的反应十分缓慢,而且往往协调不够,乌克兰临时政府内部的紊乱使得这一问题更为复杂。现在,美国及欧盟需要传达出一致、坚定、统一及慎重的信息,针对莫斯科对乌克兰危机起源的解读,美欧即使无法接受也不能对其置之不理。美国及欧盟应当表明自己对于基辅当局举行选举的政治支持,以及对于乌克兰建立国家统一政府、推行必要稳定措施的政治、资金及专业支持;改善乌克兰国内环境,使之有能力接纳外国投资;若俄罗斯拒不改选更张,则通过进一步制裁来加大对其经济的打击力度;与莫斯科展开秘密高层对话,协调基辅与莫斯科之间的对话,以缓和局势,让乌克兰的未来走向在今后数年内得以自然成型。

自从6年前出兵格鲁吉亚以来,俄罗斯已经习惯于利用武力重新划定边界。如今,这一问题无疑需要通过坚定的威慑措施加以应对,包括实施制裁,以及向北约成员重申履行集体安全义务的承诺。然而,与此同时还必须通过外交手段来减缓对抗。目前,俄罗斯在乌克兰境内占有优势,可随时令局势升级;随着时间的推移,西方可能会在经济及软实力方面占上风。如果乌克兰能够成为一个成功、民主的国家,在经济上大幅度融入西方,但并不加入军事同盟,同时又在文化、语言、贸易上保持与俄罗斯的紧密联系,注意考虑俄罗斯的利益,那么各方都会受益。最后,在基辅以及支持乌克兰当局的国际人士思考未来的时候,所有人都应铭记,乌克兰是一个饱受创伤的国家。创伤的成因远不止分离主义。过去20年的政府无能和腐败横行几乎完全摧毁了乌克兰,造成了今天伤痕累累的国家。

建议

对乌克兰临时政府及大选后新政府的建议:

1.  立即与南部及东部沟通,派驻高级官员以及至少一名副总理,明确说明他们的任务是与当地大城市及农村的居民对话。考虑在东南部大城市举行紧急内阁会议,以应对当地民众的诉求。

2.  宣布并详细解释地方自治及少数民族语言权利的计划。

3.  优先应对有关现政府高层腐败的指控;将人手不足的临时反腐局替换为资金充足、职能广泛、运转正常、接受公众监督并能赢得公众信任的反腐机构。

4.  尽快与全乌克兰“自由”联盟及“右区”的极端主义与反民主意识形态公开划清界限。

5.  宣布乌克兰承诺推行军事中立政策,或许可以借用与摩尔多瓦宪法第11条类似的语言,即宣布保持永久中立,且外国军队不得在其领土驻扎。

对5月25日总统大选所有候选人的建议:

6.  承诺在选举过后迅速组建具有广泛地理、政治及语言代表性的国家统一政府,以管理国家对话与经济改革,并寻求与俄罗斯的公平和解。

对俄罗斯联邦政府、欧盟及其成员国以及美国的建议:

7.  宣布完全且无条件支持乌克兰的领土完整,以及乌克兰于5月25日举行自由公正的总统大选的权利。

8.  强调现状只能通过外交途径解决,并鼓励各方将言论降温。

9.  讨论如何让各方相信选举能够在乌克兰全国自由公正地举行,并取得令国内外信服的结果,或许可以考虑邀请俄罗斯作为观察员。

10.  对选举产生的国家统一政府表示支持,并对国际货币基金组织等国际组织推出的有助于乌克兰经济稳定的措施表达合作意愿。

11.  为欧洲安全与合作组织(OSCE)在乌克兰的监督行动提供资金,并扩大其授权与规模;向欧安组织提交任何有关少数民族受到伤害的指控,以便进行调查以及可能的调解。

12.  尽可能避免将乌克兰问题上的分歧带入其他共同关切的双边及多边问题。

对欧盟、欧盟成员国及美国的建议

13.  给予乌克兰强有力的政治、经济及资金支持以实现局势稳定,包括为今年春天举行选举提供支持。欧盟应当专门制定并提供一份计划,帮助乌克兰确立并开始实施深度改革,包括反腐措施;另外,欧盟也应加快推进乌克兰的司法改革。

14.  采取切实措施,保证基辅能为外资提供可行环境;考虑向在乌克兰投资或与乌克兰交易的公司提供政治风险保险。

15.  开始计划并分配拨款,帮助乌克兰当局在选举过后立刻将全国安全部门的彻底改革作为工作重点。

16.  与俄罗斯举行低调对话,鼓励基辅与莫斯科进行类似对话,以缓和紧张局势;允许乌克兰的未来走向自然成型;将乌克兰设想为连接俄罗斯与欧洲其他国家的桥梁,而非地缘政治的战场。

17.  如果以上共识无法达成,则须准备并实施进一步的经济与金融制裁,以加大对脆弱的俄罗斯经济的打击力度。

18.  向莫斯科明确表示,任何损害或者破坏5月25日总统大选的行动都将招致新的全面制裁。

19.  向俄罗斯边境上的北约国家重申1949年北约条约第5条有关集体安全的完全承诺。

对俄罗斯联邦政府的建议:

20.  从乌克兰边境撤军,并撤出潜入克里米亚等地的任何准军事组织成员。

21.  利用自身影响力,说服乌克兰东南部的俄语人口结束对已攻占的城镇及建筑的占领,解散自行建立的区域政治实体及民兵组织。自行独立的顿涅茨克共和国接管了该区域所有的安全及武装力量,俄罗斯应当与其划清界限。

22.  重新与乌克兰当局、欧盟及美国对话,寻求并实施上述政治共识。

23.  避免采取任何有可能被解读为阻止、妨碍或破坏5月25日选举的行动。

24.  向诸如欧安组织少数民族高级专员办公室这样的国际机构提交有关乌克兰境内俄语人口遭受暴行的所有证据及声明,以便进行公开透明的调查。

基辅 / 布鲁塞尔,2014年5月14日
 
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